林资发〔2016〕57号

各省、自治区、直辖市林业厅(局)，内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各直属林业调查规划设计院、各派驻森林资源监督机构：

    为加强林地保护管理基础支撑能力建设，建立年度林地变更调查工作制度，规范林地变更调查工作，我局研究制定了《林地变更调查工作规则》（见附件），现予印发，请遵照执行。

    附件：林地变更调查工作规则

国家林业局

2016年5月4日

林地变更调查工作规则

    第一章  总  则

    第一条  为规范林地变更调查工作，保障工作顺利开展，提升林地变更调查工作水平，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《土地调查条例》等相关法律法规，制定本工作规则。

    第二条  本规则中的林地变更调查，是指对自然年度内的全国林地利用状况、权属变化，以及各类森林经营活动（如造林、采伐、更新等）、自然灾害损害（如火灾、泥石流等）、非森林经营活动（如建设项目使用林地、违法毁林开垦等）等用地情况进行调查的活动。林地变更调查应当与土地调查及其变更调查数据有效衔接。

    第三条  开展林地变更调查工作的目的，是掌握林地利用现状及其消长变化情况，保持林地调查数据和林地数据库（指林地“一张图”数据库，下同）的真实性、准确性和时效性，以支撑林地保护管理和生态建设的需要。

    第四条  国家林业局与地方林业主管部门共同负责林地变更调查工作。按照统一组织、多方参与、分工协作、各司其职、分级实施、一查多用的原则，由国家林业局森林资源管理司（以下简称“资源司”）牵头组织，各省级林业主管部门具体组织，县级林业主管部门实施。

    国家林业局各直属林业调查规划设计院（以下简称“局直属院”）和省级林业调查规划设计单位负责技术指导。国家林业局各派驻森林资源监督机构（以下简称“专员办”）负责督查督办林地变更调查中发现的违法使用林地重大案件。

    第五条  林地变更调查工作所需经费，按照事权和支出责任，分别列入本级政府相应年度财政预算，确保按时足额到位。地方财政暂不能列入年度预算的，地方林业主管部门应当与同级财政主管部门共同制定调查经费从森林植被恢复费中列支的管理办法。重点国有林区所需经费由国家林业局协调解决。

    第二章  调查内容与方法

    第六条  林地变更调查应当以全国林地调查或上年度林地变更调查结果，利用林地管理档案信息和遥感技术，结合必要的现地调查，查清本年度内林地利用变化情况，更新林地利用现状图件和林地数据库，统计分析，编写成果报告，经审核论证后，逐级汇总上报林地变更调查成果。

    第七条  林地变更调查以县级行政区域为基本调查单位。自然保护区、国有林场等国有林业企事业单位是否作为独立的调查单位，由省级林业主管部门确定。

    统一变更时点为每年12月31日。鼓励有条件的省、自治区、直辖市实行实时变更。

    第八条  省级林业主管部门按照国家统一要求，结合本地林地保护管理需要，负责本辖区林地变更调查工作的总体安排和进度控制。

   第九条  林地变更调查包括下列内容：

    （一）行政单位、国有森林经营单位和集体经济组织的界限变化状况；

    （二）林地转为非林地（如建设用地、耕地、设施农用地等）、非林地（如耕地、废弃矿山等）转为林地的变化情况；

    （三）林地内部地类、权属、林地保护等级、森林类别、林种、起源等变化情况；

    （四）自然保护区、森林公园、国有林场、公益林以及退耕还林、天然林资源保护、国家储备林基地等林业工程的界线变化情况；

    （五）自然灾害引起的林地利用状况变化情况；

    （六）其他土地上的森林资源变化情况；

    （七）国家林业局规定的其他内容。

    第十条  林地调查成果包括数据库成果、统计数据成果、图件成果、成果报告。

    林地调查成果实行逐级汇交、汇总统计制度。县级以上林业主管部门应当将林地调查成果报上一级林业主管部门汇总。

    第十一条  林地变更调查应充分应用高分辨率遥感技术，强化日常档案管理，实现常态化林地变更监管，减少林地变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率。

    第十二条  林地变更调查执行《林地保护利用规划林地落界技术规程》（LY/T1955）、《林地保护利用规划编制技术规程》（LY/T1956）等，采用标记的方法与《土地利用现状分类》（GBT 21010）相衔接。

    第三章  工作内容

    第十三条  建立林地变更调查工作图和林地管理档案信息系统。在上年度全国林地数据库的基础上，将造林、采伐、更新等森林经营活动和建设项目使用林地、毁林开垦等非森林经营活动中形成的日常档案管理信息及时落界并记录有关信息。

    第十四条  统筹遥感数据。协调国务院相关部委共享遥感数据，补充购置部分遥感数据，获取当年覆盖全国的最新遥感数据，加工处理制作正射遥感影像图。

    第十五条  开展遥感监测。内业提取林地范围内新增建设用地、耕地等图斑，形成遥感监测结果，辅助开展林地变更调查、卫片执法检查，建立违法使用林地档案，清理违法用地等。

    第十六条  林地利用变化情况调查。全面调查林地利用变化情况，重点查清本年度林地范围内出现的建设用地、耕地和新增林地情况。

    第十七条  国有森林资源产权变更调查。根据森林、林地权属等变化情况，随时记载或调查国有森林资源产权变化情况。

    第十八条  林业经营管理情况调查。查清年度内工程建设合法使用林地，毁林开垦、违法占用林地等非法用地，以及人工造林、森林采伐、人工更新等森林经营引起的地类变化情况。已办理使用林地审核审批手续但未实施用地的，暂不变更。

    第十九条  更新林地数据库。林地变更调查工作图，结合遥感监测结果，经检查和核实后，按照全国林地数据库和林地变更调查数据库建设标准和规范，更新林地数据库。地方各级林业主管部门每年按统一时点要求，上报本年度林地数据库和林地变化数据库，更新全国林地数据库。

    第二十条  分析调查成果。对林地变更调查结果进行汇总统计，分析年度林地范围、林地利用状况和管理属性等变化情况及其原因，林地定额指标使用情况、违法使用林地查处情况等，剖析林地保护管理中存在的问题，提出对策与建议，编写成果报告。

    第四章  工作程序

    第二十一条  安排部署工作。国家林业局按照本规则，根据年度林地保护管理的具体需求，部署年度林地变更调查工作。

    第二十二条  协调购置处理遥感数据。国家林业局负责与国土资源部等部门协调高分辨率遥感数据、遥感监测成果、年度土地变更调查成果。资源司负责组织，国家林业局调查规划设计院（以下简称“局规划院”）具体承担，按照《森林资源调查卫星遥感影像图制作技术规程》（LY/T 1954）对遥感数据进行处理并下发到各省级林业主管部门。

    需要补充购买遥感数据的，采用政府采购方式确定数据供应商。

    各地自行购买高分辨率遥感数据的，数据正射校正等图像处理应当符合国家统一标准。不符合国家统一标准的，应交由局规划院统一处理。采用航片的，数据处理自行解决，但必须符合国家统一标准。

    第二十三条  开展遥感监测。由资源司组织，有关林业调查规划设计单位具体承担遥感监测，监测结果下发至县级林业主管部门。

    第二十四条  年度林地变更调查。各级林业主管部门应当加强统筹，强化有关林地档案信息化管理，将建设项目使用林地审核审批、各类林业重点工程、执法检查、森林经营活动等各类档案管理信息，及时更新到林地变更调查工作图和林地管理档案信息系统。充分利用林地管理档案等相关资料，对照遥感监测结果，辅以必要的现地调查，查清年度林地利用变化情况及相关林业经营管理情况。

    县级林业主管部门负责组织对本辖区本年度林地变化地块逐块核实调查。通过遥感影像与林地管理档案等信息，内业核实林地变化图斑及其属性因子。内业无法核实的须进行现地核实调查。根据核实情况，对林地变更调查工作图上的林地变化图斑的地类、位置、界线进行确认或修正，如实转录或填写林地变化图斑属性信息记录表，标注林地变化原因等信息。

    第二十五条  调查成果汇交。省级林业主管部门负责组织县级林业主管部门，按照国家统一的林地变更调查成果数据库标准要求，于每年年底逐级汇总年度林地变更调查成果。次年4月底前，将通过县级自检、省级复查的林地数据库和林地变化数据库报送各局直属院。

    第二十六条  调查成果核查。资源司组织，局直属院具体负责，对各省级林业主管部门报送的林地数据库和林地变化数据库进行质量检查，重点借助遥感影像、遥感监测结果及林地档案等资料，对林地变化地块的地类一致性进行核查。其中，对林地转为建设用地、其他农用地的变化地块开展全面的地类一致性内业核查，对森林经营不当引起的森林或林地退化地块开展内业地类一致性核查。根据核查结果，根据森林、林地的退化数量、分布等特点，选择重点地区开展外业现地核查，重点抽查遥感影像特征变化明显，但未变更的图斑。

    核查与重点抽查结果，及时反馈给省级林业主管部门。

    第二十七条  完善林地变更调查成果。省级林业主管部门根据局直属院反馈的核查结果，统一组织各县级单位，在规定期限内，按各自职责分工，对疑问地块进行逐一对比核实，修改完善林地变更调查成果，经省级林业主管部门审查、汇总后报送国家林业局。

    第二十八条  更新国家级林地数据库。资源司组织，局规划院具体负责，将各省级林业主管部门上报的、经检查合格的林地变更调查成果标准化处理后，更新国家级林地数据库，并将最终成果反馈给省级林业主管部门，由省级林业主管部门分发给县级林业主管部门。

    第二十九条  汇总分析调查结果。地方各级林业主管部门按照国家林业局统一要求，在本辖区林地变更调查数据库汇总和数据分析的基础上，结合本地具体情况，编写成果报告，并逐级汇总报送上一级林业主管部门。
局规划院负责汇总形成年度全国林地数据库、年度全国林地变化数据库。

    资源司组织起草年度全国林地变化情况分析报告。

    第五章  质量控制与成果管理

    第三十条  建立林地变更调查培训制度。各级林业主管部门应当根据事权划分和林地变更调查工作需要，加强对林地变更调查技术和管理人员的业务技能和管理培训，提高调查人员业务水平。国家每年举办一次基层管理人员与技术人员培训，各省级林业主管部门每年至少组织一次基层管理与技术人员培训。

    第三十一条  设立专家库。全国林地变更调查工作设立专家库，根据需要从专家库中选择或抽取专家，成立专家组，负责对调查方案及有关成果的技术咨询、论证、审查等，解决调查工作中遇到的重大技术问题。

    第三十二条  实行成果质量分级控制制度。采取县级自检、省级复查和国家级核查的质量分级控制制度。各专员办应加强对林地变更调查工作的监督。

    第三十三条  实行奖惩制度。对调查成果质量高、在林地变更调查工作中贡献突出的单位和个人，国家林业局将按照国家有关规定给予表彰或者奖励。

    对违法干预调查工作、虚报瞒报数据、未按时报送或拒不报送调查成果的，给予相应处罚或处分。

    第三十四条  调查成果管理及保密。林地变更调查成果及相关资料应当按照国家档案及保密管理的有关要求，统一管理，及时存档。全国林地变更调查成果数据存放于国家林业局信息中心，并做异地备份，在国家林业局电子政务网（国家林业局涉密网）上发布，国家林业局各业务司局按照相关保密规定使用成果数据。需要公开使用未公布成果数据的，须向资源司提出书面申请，说明用途、范围、类型、因子及数据管理措施，资源司以书面方式通知局规划院。局规划院与申请数据使用单位按有关规定签署数据保密协议书，按相关程序和批准内容提供相关数据。

    保管和使用林地变更调查成果数据的单位，须配备符合国家保密、消防及档案管理有关规定和要求的存放使用设施与条件，建立完善的数据保密管理制度；经批准复制的载体要进行编号与登记，按同等密级进行管理；进行经常性的保密教育和检查,确保保密措施落实到位。

    从事林地变更调查的单位和个人，应当遵守国家有关保密法律法规。

    第三十五条  调查成果应用。全国林地变更调查成果经确认公布后，由资源司组织，局规划院具体负责对林地变更调查成果进行脱密处理，经国家测绘地理信息局审核后，及时提交国家林业局信息中心，通过国家林业局政府网公布，服务于社会。

    在严格执行相关保密管理的前提下，各地应积极拓展林地“一张图”数据应用，保证森林资源经营活动和日常管理等工作都在林地“一张图”及林地变更调查成果基础上开展。

    第三十六条  全国林地变更调查成果由国家林业局公布。全国林地变更调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本辖区林地变更调查成果。全国及省级林地变更调查成果数据统一在国家林业局政府网等渠道上公布。

    第六章 附  则

    第三十七条  本工作规则由国家林业局负责解释。

    第三十八条  本工作规则自2016年6月1日起施行，有效期至2021年12月31日。