2亿多流动人口，是城市建设不可缺少的力量，亟须纳入制度关怀的视野

    我国正在经历一场世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，改革开放以来，我国城镇化率由18%提高到54.77%，城市建设与管理面临着全新而艰巨的挑战。

　　法治是现代城市的标志之一，也是保障之一。中央城市工作会议提出坚持依法治市，全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。

　　本报从今日起特刊发“城市管理中的法治问题”系列报道，结合地方实践，厘清法治难点，剖析形成原因，探寻解决之道。敬请关注。——编 者

　　2015年12月31日早6点整，北京火车站，天色未明，寒风瑟瑟，《东方红》悠长的旋律流入心底，让人备感温暖，它似乎在提醒，“回家的车就要来了。”

　　虽然离春节还有些时日，但火车站的各个角落已挤满了人。年长者三五成群，席地而坐，嗑瓜子，玩扑克，睡会儿觉。年轻人把头埋得很深，用手机打发时间。无论大小、口音、穿着，他们都攥着一张车票，拥有一个称谓——流动人口。这一早，记者拖家带口，融入其中。

　　现状

　　我国流动人口已达2.53亿人，而他们却被拒之于福利和制度关怀之外

　　来自湖北随州的一对夫妻，40刚出头，脸上却看不出一点光泽，他们在北京做早点买卖七八年了。“北京人多，生意比家里强。压力也大，租了一家小饭馆，每月5200元。”丈夫胡贵生说。

　　小饭馆每天只能从凌晨2点用到早上10点，其他时间房东要正常营业。为此，别人还在睡梦中，胡贵生夫妇就得起床推出小三轮，架上锅炉、蒸笼、油锅、餐具，去小饭馆忙活。“一年能挣15万，可这是两口子干出来的，还是毛利润，比不上现在一个年轻人。况且我们老了还没退休金，只能靠现在多辛苦。”胡贵生说。

　　他们之所以来北京，另一个原因是女儿在这里上大学。“有时候她也过来帮忙，但我们不让，心想她把书念出来，能在大城市过上好生活。”女儿也是这对夫妻在北京唯一的亲人。“每天都在干活，没时间出去玩。”“都是过路买卖，谈不上认识谁。”

　　在他们看来，留在北京几乎是零概率事件，夫妻俩笑着说，“雾霾重，污染大，比不上家里大白菜新鲜。”

　　列车上，与记者对面而坐的是一对小夫妻。男的是北京人，女的是山西人，两人都是“白领”。“家里有爸妈，总不能一年到头不回去看看吧。我和老公约法三章，今年元旦去我家，春节就在他家，各家都要住几天。”女士汪佳佳说。

　　夫妻俩还聊到了北京积分入户的话题。“幸好老公是北京户口，单凭我，那就麻烦了。”汪佳佳说，“刚毕业那会，我准备留家里。我爸一个劲地鼓捣我上北京，结果人是来了，非但买房、摇号受限制，好多事情还得回家办。”

　　火车一站站地过，乘客一波波地换，正如改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2015》显示，我国流动人口规模到2014年增长到2.53亿人。预计到2020年，我国流动人口将增长到2.91亿人。这意味着目前全国每5到6个人中，就有1个是流动人口。并且，每个人都有每个人的故事，他们因为就业、生活、子女、家庭，选择“漂”在异乡，同样也是这些因素，让他们心却难“泊”。

　　对策

　　户籍改革、公共服务均等化，推进以人为核心的城镇化

　　事实上，是坚守北上广，还是回归新农村，这是每个人的自由选择。是建筑工人，还是高级白领，这决定于每个人的能力素质。可无论意愿、能力如何，为了让改革发展成果惠及每个人，我们还应有“政策”。

　　党的十八大以来，党中央始终强调推进以人为核心的城镇化，高度重视流动人口的管理和服务。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城乡统一的户口登记制度。截至目前，全国25个省（区、市）出台了户籍制度改革具体实施意见，还有一些城市提出积分落户制度。

　　一方面是明确落户城镇的条件和程序，从制度上有序敲开“农民进城”的大门，另一方面是推进公共服务均等化，努力打破“本地人”“外地人”的权利藩篱。

　　前两日，记者在社区卫生服务中心，预约登记窗口传来一个声音，“过两天回老家，能否推迟小孩下次打疫苗。”外地人的口音，正在享受本地的计生服务。如今，在越来越多的城市里，居住证持有者可参加社保、购车、购房，子女可享受义务教育，身份证也可以异地换领补办，就连争议最大的异地高考正在破冰。

　　同样需要看到，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿。但问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇仍不能平等享受诸多公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。

　　这从准生证办理窥见一斑。虽然国家有关部门作出规定，流动人口无须回到户籍地，可以在工作居住地办理准生证了。但是仍有不少人在网上吐槽“想哭的经历”，“外地人办理生育证，需要提供户籍地各种证件证明，还是要回家。等到孩子出生回老家落户时，户籍地又要你提供在城市的各种证件证明。前前后后，需要折腾的事太多。”

　　实践证明，对于流动人口的管理和服务，法治是根本之道。2009年，《流动人口计划生育工作条例》正式颁布。各地随后制定了一系列关于流动人口的管理和服务的规章制度。对于城市流浪乞讨人员，早在2003年，收容遣送制度被正式废止，取而代之的是救助管理办法，充分体现了对该群体的权利尊重。如今，新年伊始，《居住证暂行条例》正式实施，让“暂住证”成为历史，让流动人口的权利得到更多尊重和保障。

　　展望

　　夯实经济基础，为他们搭建起制度和法治的梁柱

　　如今，我国城市发展已经进入新的发展时期。2013年12月召开的中央城镇化工作会议要求，“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。”

　　2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》指出，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”

　　2015年12月召开的中央城市工作会议进一步指出，“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。”

　　中央部署旨在提升新型城镇化水平，但有一种声音认为，“有能力在城镇稳定就业和生活”是一种高门槛，意味着户籍改革特别是特大城市落户走上精英化路线。

　　实际上，时隔37年之后，中央城市工作会议再次召开，其背景就是城镇化率不断提升，“城市病”也相继爆发，特别是特大城市和部分大城市人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧，住房政策、环境污染、人口规模等问题亟须破题。

　　还需要看到，新型城镇化建设是一项系统工程，户籍制度改革也并非一蹴而就，国家在这方面提出了“存量”“增量”概念，要求“坚持积极稳妥、规范有序。就是要立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期，不急躁、不冒进，一定要防止不切实际、一哄而上。”

　　有专家表示，一些人宁可扎堆大城市，也不愿去小城镇，根本在于城乡和区域发展差距较大。新型城镇化并非只是几个特大城市的“鹤立鸡群”，而是需要中小城市和小城镇的“共同发展”。未来，亟须根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，既实现同城之人的服务均等化，还实现周边中小城市、小城镇与大城市的服务同城化。

　　为了让1亿人口尽快圆了“市民梦”，统筹推进配套制度改革、促进公共服务均等化也是今后工作的重中之重。就目前而言，我们已经取消了城乡二元结构的户口区分，但要恢复户籍的纯粹登记功能、剥离附在户籍之上的利益还很艰难。记者在采访中了解到，取消区分后，住建部门对城市居民去农村购房建房就不好识别了；卫生部门认为，将来如果无法区分农村居民，新农合也难以核实了；教育部门提出，城乡生源补贴不一致的客观实际尚在，将来该如何落实？这些问题都有待于进一步研究和解决。