人物简介：乔润令，1956年生，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任、副研究员，中国小城镇及城镇化研究专家，长期致力于中国小城镇和城镇化的实证研究和政策研究，曾主持并参与多项部委及国际合作项目课题，曾参与中央有关小城镇发展、农民工问题、城镇化的文件研究与“十一五”规划研究，著有专著《山西民俗与山西人》、《中国小康社会论》、《黄土高原与可持续发展》、《经济全球化与国家整体发展》等。

　　农村土地问题是城市化发展中最为棘手的问题之一，也是最受社会各界关注的焦点之一。2015年2月27日出台的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，再一次将农村土地改革推向风口浪尖。7月，又有消息称，33个试点区域关于农村土地改革的实施方案已获批复，这意味着广受关注的农村土地改革试点工作进入全面启动阶段。针对农村土地这一城市化背景下备受瞩目又众说纷纭的领域，《城市化》杂志记者专访了国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令，希望这位城市化领域实证与政策研究专家的见解，可以为我们拨开迷雾、打开天窗。

　　《城市化》：伴随城市化进程加快，农用地弃耕、宅基地闲置等农村土地资源浪费现象日益突出，对此您有怎样的看法？

　　乔润令：农用地闲置与包括宅基地在内的建设用地闲置应当区别看待，二者有不同属性。

　　首先，我不认为农用地闲置是多大的问题。原因是：第一，农用地弃耕并不是普遍现象，而且在常规情况下，土地原本就应该休耕。在欧美国家，土地每种两三年就要休耕一次，类似于我们的“休渔”，如果不间断地捞，短期内把鱼都捞上来，很难长期有产出，所以土地——特别是农地，一定要休耕。我们国家人口众多，需要的粮食也多，人多地少的国情致使我国的土地从来没有休耕过。农地不见得每年都要休耕，但是只有通过休耕才能增强地力。在这样的背景下判断农地弃耕——也类似于休耕，我觉得是一件好事，因为它为土地留出了恢复地力的空间；第二，农民为什么弃耕？因为种地收入少，仅靠农业生产难以提高农民的生活水平。农民这样选择是没有错的。为什么城里人不去做又苦又脏收入又少的工作？为什么农民一旦做出增加收入的选择，人们就要提出质疑？这是没有道理的。

　　其次，农村建设用地的浪费确实很严重。农村建设用地以宅基地为主，国土部等相关部门都曾发表统计数据，农村宅基地闲置数量惊人，空心村问题也格外突出——很多村庄青壮年劳动力进城，致使村庄变成“空心村”。农村宅基地浪费有以下几个特点：第一，宅基地非法乱占，占地面积大；第二，多处占房；第三，占而不用。这些问题都是亟待解决的。

　　《城市化》：现在有没有探索出解决农村宅基地闲置问题的有效途径？

　　乔润令：第一，空心村、宅基地闲置等问题的出现，与我们的现行制度有关系。首先，宅基地是集体经济组织成员白得的，不需要缴纳费用，这是我们制度上的规定，即只要是该村的成员，就有权利免费拿到一块地；其次，没有建立有偿退出机制，即村民拿到地、盖完房后，退出时没有一个价格指示，根据现行制度，如果村民离开村庄，从农村户口转为城市户口，这块土地就要被村集体免费收回，所以村民不愿意转户口，即使宅基地空置着也不愿意退还给村集体，这样就形成了很多村民进城买了一套房、农村还留着一套房的现象。现在有很多大学生，离开农村到城市上学后，家里仍然有他的宅基地；大量农民进城打工，致使村庄变成空心村的原因也在这里。

　　第二，国土部曾出台相关政策，通过政府主导的城乡建设用地置换的途径，用土地整理的方法将农村建设用地转换成城市建设用地，使农民集中居住，也就是“农民上楼”。其中也存在一些问题：其一，农民上楼后的生活成本要比上楼前提高30%左右：在村庄宅院中居住时，水电都是不必花钱的，也没有物业费、卫生费、停车费等额外支出，农民在自己的庭院中还可以养鸡、养羊、养猪、种菜等，基本可以保障自身的副食品供应，还能补贴家用；上楼后，农民首先要支付一笔买楼的费用，其次还要付出远高于维护平房成本的楼房维护成本。以冬天取暖为例，在平房中只需生一个火炉就可以便宜地过冬，在楼房中则需要每年交纳供暖费——支出变多了，原来的庭院经济没有了，所以很多农民不愿意上楼；其二，农民上楼后，原来的宅基地价值升值的部分被政府拿走了，也就是说，农民虽然愿意上楼，但是因为政府给予的拆迁补贴太少，不能满足他们的要求，所以农民不愿意搬，因而产生了很多钉子户。

　　我认为，要想解决农村宅基地闲置问题，必须要在政策层面做出改变，关键在于建立宅基地有偿退出机制：如果赋予农村宅基地价值，使宅基地可以自由买卖，问题就容易解决了——谁出价高农民就卖给谁，不仅可以使农民获得更高收益，而且提高了农村土地的利用效率。但是如果这样做，又会有问题出现——农村宅基地卖给谁？

　　根据现行制度，包括宅基地在内的农村集体建设用地是不能卖给城里人的，只能卖给集体经济组织成员，即本村村民，但是卖给村民很难卖出好价格——村民们不可能再出高价买一块自己已经免费获得的土地。按照市场原则，宅基地只有卖给城里人、开发商，农民才能获得更高收益。这样一来，就有大量的城里人、开发商到农村买地。城里人购买农民的宅基地有什么用途？必然是将它当作二套住房、三套住房，他们不可能长期在这里居住。这时，问题的死结就会出现：城里人、开发商大量收购农村的闲置住房，不仅将从整体上抬高农村宅基地的价格，而且将使农民后代面临无地可分的境况——宅基地入市风险过高，它造成的问题远比解决的问题多，所以目前国家制度严禁农村宅基地入市，2月27日出台的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》放开的也只是集体经营性建设用地入市。

　　《城市化》：如今有相当多的村集体并没有通过国家征地途径改变土地属性，而是自行开发村庄土地发展第二、第三产业，您认为这种方法可行吗？

　　乔润令：北京温都水城便是村庄自行开发土地的例子，现在这个地方面临一个很大的困境：想上市而不能，遭遇政策、法律等方面的掣肘，原因是村庄不通过国家征地，自行开发建起的房子是“小产权房”，国家不承认这些房子有产权。

　　小产权与大产权的区别在哪里？农村集体建设用地转为国有建设用地时，政府可以得到一笔很大的土地增值的收入，这笔收入被称为“土地出让金”。村庄自行开发的小产权房并没有使政府获得“土地出让金”，这笔增值收入它自己赚了。所以，第一，小产权房要比大产权房便宜得多，因为它没有支出这笔费用；第二，政府因为没有得到这笔费用，所以不承认小产权房的交易是合法的。

　　如果补交相应的税和费，小产权房是否便能合法化，拥有与大产权房同等的权利和交易资格？温都水城便有过类似的设想：通过补交相应的税费，使小产权变成大产权，整个村庄的土地就会变得有价值，可以对土地进行估价，将其打包成资产上市。而在具体执行中，温都水城却遇到了一个棘手的难题：按照什么价格补交？按照20年前开发时的价格补与按照现在的价格补，二者之间的差别有两三百倍之多。政府必然要求按照现在的价格补，因为补交完税费后，这片土地可以按照现在的价格卖；温都水城却不这样想，如果按照现在的价格补，即使把整个村庄的房子全卖掉也不见得能补得起——值钱的不是房子，而是房子下面的土地。我们曾专门研究过这个案例，按照现在的补交水平，这个地区三四十亩土地要补交几个亿，温都水城开发出来的土地又何止三四十亩？两种补交办法之间的差距太大了，政府和地方根本谈不拢，所以问题始终无法解决。

　　小产权房要转正，刚才提到的“土地出让金”仅仅是各种税费中的一部分，剩下的还有七种税、四种费，所以为什么现在房地产价格居高不下？因为有太多税费交给了政府。温都水城交不起高昂的税费，只好始终以小产权身份经营。政府无法使小产权房合法化，不仅因为税费问题，更重要的原因是，如果承认小产权房合法，对于购买大产权房的人就不公平了——中间涉及的种种利益分配与冲突，不是简单的一条政策可以解决的。要想解决当下城乡土地利用中的种种矛盾，最根本的还是要逐步改革制度。

　　《城市化》：您能否在政策思路方面给予一些可行的建议？

　　乔润令：根据现在的政策，国家严禁城里人购买农村宅基地，宅基地卖给本村村民又难卖出高价，所以如果试行宅基地入市，可以划区域地卖给农民，比如宅基地可在省（市）内流通，同省不同村的村民可以购买别村的宅基地等。这样做有利也有弊：益处是，更大的流通平台使土地可能卖出远高于本村平台的价格，保证了农民收益；弊端在于，相邻的几块地，如果主人分别姓王、姓孙或姓李，这种插花地的整合利用难度会远大于整块土地归同村同姓所有的难度。

　　在各地已有的探索实践中，重庆“地票”模式在保留了上述益处的同时，有效避开了土地全市流转可能导致的弊端——“地票”把土地证券化，购买两亩地的“地票”意思并不是购买了这块地，而是购买了两亩地的指标，“地票”和地块不挂钩，和地块的面积挂钩，“地票”所代表的指标可以整合起来用在同一个地方。以北京为例，假设北京流转了五个村的1000亩土地指标，五个村分布在通州、大兴、昌平、怀柔等不同的区县，这1000亩指标可以用在同一个地方，比如用在北京最需要开发的唐家岭发展工业，把唐家岭的农田变成工业园，通州、大兴、昌平、怀柔等地零散分布的建设用地则被复垦成农田，双方总量都不变，这样原本散碎无价值的土地就可以发挥更大的作用。

　　对于土地制度改革，很多地区已经摸索出了适合自己的模式，在重庆“地票”模式以外，还有浙江嘉兴的“两分两换”、天津的宅基地换房、河南新乡的统筹城乡建设农村新社区等，这些都是有全国影响力的改革模式。至于制度改革，政府也已经在探索，但是事情不可能一蹴而就，尤其是农村土地问题本身情况复杂、涉及面又大，因此社会各界也都在等待有较强可操作性的文件出台。