编者按：

从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60％以上。这被认为是中国大城市以破除城乡二元体制藩篱为目标，有组织地向农民敞开胸怀，使农民能够没有顾虑地带着足够财富和尊严进城。本文是重庆市统筹改革办公室副主任徐强在第十二届中国城市化论坛上就重庆户籍制度改革的背景、总体思路、具体措施等方面所做的系统发言。

户籍制度是制约中国城市化进程的最大障碍

我们认为户籍制度是制约城市化进程最关键的一个方面。户籍制度造成“土地城市化”与“人口城市化”的分离。改革开放以来30多年中，中国的城市规模不断扩大，大量的农用地转化为了城市用地，实现了“土地城市化”。然而，以划分农业人口与非农业人口为特征的城乡二元户籍制度，使在城市生活和工作的农民工无法真正变为城市市民，没有实现“人口城市化”。

第二，目前的户籍制度约束了“刘易斯拐点”的正常出现。工业化、城市化不断吸纳农村的富余劳动力，这是二元经济结构一个非常显著的特征。通过不断的劳动力转移，达到“刘易斯拐点”，促进工业化的进程。这里面就有一个产业的工业化和人口城市化的问题。劳务输出和劳动力转移是两个概念，重庆目前的户籍制度使农民工不能真正实现劳动力的转移，一般情况，二十来岁的人进城打工，到了五六十岁还会回去。

以重庆为例，1997年重庆的户籍人口城市化率为19.5%，常住人口城市化率为31%，两者差了11.5个百分点。但是经过这么年的变化发展，2009年重庆的户籍人口城市化率增长了近10个百分点，达到29%，而常住人口城市化率增长了20多个百分点，达到51.6%，造成了目前常住人口城市化率和户籍人口城市化率相差22.6个百分点。这就说明，在这个过程中，农村劳动力的转移数量在增加，而真正的城市化水平提高的速度没有跟上。

可以说，虽然城市规模不断扩张、经济社会持续发展、常住人口急剧增长，但在现行的制度下，长期在城市生活就业的农村人口并没有同步城市化，或者只能是被一些专家学者称为浅层次的城市化，大部分富余劳动力没有实现真正转移，这实际上是对经济规律的扭曲。因为户籍制度是政策层面的问题。我们认为，现行的户籍制度已经不适应城市化发展的需要，重庆的改革是顺应形势的一种改革。希望通过我们在推进的户籍制度改革，能够破解这个难题，能够让城市化还原本来的面目，使城市化能够顺利健康推进！

重庆户籍制度改革的总体思路和政策设计

从去年年底开始研究到今年的7月28日，重庆正式出台户籍制度改革的文件，经历了大概7、8个月的时间。它有两个很重要的决策基础，一个是2007年重庆作为全国的统筹城乡改革试验区，一直在探索以农民工问题为突破口来解决城乡统筹问题。另一个是去年年底中央经济工作会议上，胡锦涛总书记提出要放宽中小城市的准入条件，让符合条件的农民工和新生代农民工转化为城市居民；在今年的政府工作报告中，温家宝总理提到同样的问题。

因此，今年重庆市在这方面主要做了两件事，一个是公共租赁住房的改革，一个是户籍制度改革。这两项工作在去年中央经济工作会议的讲话当中都有明确要求：一是要解决中低收入群体保障性住房建设问题，一是解决城市化问题，就是解决符合条件的农民工和新生代进城的问题。

在进行制度设计的过程中，我们主要坚持了三个理念，第一是以人为本，充分保障专户居民利益。在户籍制度改革政策设计过程中，重庆市委市政府把转户居民利益摆在第一位，从人的角度来考虑问题、设计制度。通过2009年重庆市常住人口城市化率和户籍人口城市化率相差22.6个百分点，大概可以测算出重庆有800万农民工。我们统计的数据是815万，其中400万在市内，400多万在市外。因此，制度主要针对符合条件的农民工和新生代设计。第二，综合配套，建立完善的制度体系。在户籍制度改革中，我们避免就户口谈户口，把一系列政策同步推进。目前的政策是“1+3”，即一个户籍制度改革意见加上土地、社保和户口迁移三个配套文件，同时，我们正在完善其他的文件。我们提出的是“1+17”的配套政策体系，包括农村的计划生育政策，包括转户老人去世后能不能回农村土葬等政策等等。我们希望，通过改革，把以前的二元制度转向城乡一体的制度，进而实现真正的一体化。第三是自愿有偿，将权利交给农民。这包括三个方面，第一是转户自愿；第二退地自愿；第三，退地有偿。

我们的总体思路是“三分”，即分阶段推进、分群体实施、分区域布局。

分阶段推进。第一个阶段为2010—2011年，力争用两年时间新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。这300多万人是长期在城市生活工作而没有获得城市保障、取得城市身份的人。第二个阶段是2012—2020年，通过系统的制度设计，完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，力争每年转移80—90万人。非农户籍人口比重达到60%以上。通过这两个阶段的转移，重庆市就可以在目前基础上新增1000万城市人口。

在开始推进的初期，很多媒体都问，城市有没有这么大的吸纳能力？我们认为，两个原因可以作为解释，第一，存量338万人已经是现状，不存在过多的新增公共服务；第二，2020年重庆的工业销售值会超过4万亿元，按照劳动力人均创造50万元工业销售值计算，新增加的3万亿元工业销售值可以吸纳600万就业人群，还不包括二三产业的配套。

分群体实施。我们对重点群体338万人分两个群体制定政策，第一类是有条件的农民工和新生代，第二类是历史遗留户籍问题。符合条件的农民工又设置了条件，其中有很重要的两个群体，一个是农村籍的大中专学生，另一个是农村退役的士兵，这两类是农村新生代，最具备在城市生活的条件。历史遗留户籍问题，包括农村集中供养的五保对象的户籍问题，以前的农村福利院要变为敬老院，提供城市的养老服务。这就是分群体实施，针对各种群体制定不同的政策。
分区域布局。重庆户籍制度改革实行分区域布局，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，力图通过规范设定准入标准，促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布，使户籍转移呈现梯次渐进、分布合理的良性发展态势。

目前重庆构建了到2020年2000万城市人口，主城区1000平方公里1000万人的布局，主城区现在还需要新增400多万人。我们认为，应该以人的分布来考虑城市的布局、考虑人的布局、基础设施的布局、公共服务的提供。重庆市在研究有关工作的时候就完全以这个理念，在城市快速干道和外环之间布置了21个公共居住点，到2012年建3千万平方米，一个居住点住20万人，可以住下400万。“十二五”规划之后的城市轨道交通、学校、医院、工业产业园区都围绕这些居住点进行布局。现在有一个问题，比如北京，在东城居住可能在西城区上班，再进行无谓的迁移肯定会造成城市资源的浪费，公共资源的浪费，我们如果说率先合理布局，对于城市的健康发展是有好处的。

我们还设计了“335”政策体系。第一个“3”是指对农村土地处置设定3年过渡期，允许转户居民3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。为什么设置过渡期？是不希望和法律正面冲突，同时也让农民有一个缓冲的过程。因为按照现在的《土地承包法》，农民转入设区的市应该退出农村的土地。目前我们的设想是三年过渡期后仍然不会强制收回农民土地，坚持自愿流转的原则。三年过渡期当中补偿问题，对农村承包地按照当地平均的流转价格给予一次性补偿。对于农民退出宅基地的补偿大概是3笔钱，第一是宅基地上面的建筑物按照现在征地拆迁办法进行补偿，第二是参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿，第三是给予一定购房补助。第二个3是3项保留。农民进城以后保留三大类的权利。第一是保留林权，因为重庆大面积完成了林权改革，已经允许城市人拥有农村的林权，林权已经可以实现转移，没有必要让农民拿出来。第二是保留原户籍地的计划生育政策。重庆有少数民族地区，它的计划生育政策有特殊性，这也是农民很关心的事。我们明确给他五年时间，保留他的计划生育政策，以及一些特殊的高考、司法考试加分政策。第三是保留与土地相关的各种补偿。我们现行渠道给他在土地上的各种补偿，在农民退出土地之前仍然不变。“5”是指5项纳入。农村居民转户后，在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。我们认为，农村的承包地经营权和宅基地使用权是农民合法的财产权益，政府鼓励农民进城，给他们社会保障，提供公共服务是应该做的事，不能以放弃农村的财产为前提，应该让农民同时拥有这两个资源。这里面要防止一个误区，农民进城之后是真正的本地市民化，不是特殊的群体。比如就读学校的问题，可能各地都存在，一些优质学校是带指标的，在城市购买了住房，辖区学校招生的时候，没有指标仍然进不了好学校，但是可以保证在城市就近入学。

深化户籍制度改革的几个关键问题

农村土地的处置问题。我们认为农村土地的处置问题是一个关键。在农村土地的处置问题上我们要承认三个前提，一是农村土地的使用权是农民合法的财产性权利。大家一定要正视它。上海人调到重庆去，为什么不把上海人的房子卖掉呢？城市到农村去承包土地经营，为什么不把城市的房子卖掉？为什么农民进城一定要把农村的房子卖掉？二是农民对土地的依赖性在减弱，土地的保障性也在减弱，我们不一定要强调土地是农民的命根子，农民的生活可能还有其他的支撑。现在农民的收入情况已经证明，务工收入已经超过一半。三是农村的繁荣发展必须进一步合理配置资源，发展现代农业。现在重庆农民人均不到一亩三分地，怎么富得了？这个资源是需要整合的。

土地处置问题上，我们有四个方面的建议，也在探索：第一我们建议按照十七届三中全会的要求延长农村土地承包期，体现长久不变。第二是对农村土地进行“保留收益权，剥离支配权”的股权化改革，让农民进城之后拥有对农村土地的收益权，这个收益权有一个平台进行交易，可以变现，这样可以真正实现拥有权。第三是用好建设用地增减挂钩政策，体现城市反哺农村。第四是让集中居住的农民新居获得全产权，实现农民财富的制度性增长。许多人可能都享受过从福利房到商品房的过程，补偿一万块钱的出让金就可以获得上百万的房产，为什么不让这种制度、这种福利让农民享受一次？

社会保障的对接问题。这涉及两个层面，一个是早日实现跨区域的接转：户籍制度是全国性的社会管理制度，重庆的探索只是局部的尝试，如果全国层面不能实现社会保障的跨区域接转，不可能实现全国性的户籍改革。另一个是早日实现城乡对接：户籍制度改革的最终目标是取消户籍，其前提是实现城乡社会保障的“一体化”。

政策制度的综合配套问题。户籍制度改革是一项系统工程，一方面需要摒弃城乡分治背景下的“二元制度”体系，建立城乡一体的社会制度；另一方面各项制度之间要实现有机对接，如就业、住房、教育、医疗、计划生育、社会保险等各项制度的衔接。法律保障也是一个至关重要的问题，户籍制度改革的探索，很多是涉及法律层面的问题，要继续深化改革，法律制度的修改完善势在必行。