湖南常德一家生态农业园，2014年流转了近600亩土地从事工厂化育苗和高效栽培。按照原先的规划，二期项目将建设占地面积10亩的“生态餐厅”以及“乡村别墅”，最后被国土部门“叫停”。

　　近年来，各地新业态蓬勃发展，地方政府对“新业态”用地给予扶持政策，但部分项目没有按照审批，严格执行土地规划和用途管制。一些项目假借“新业态”之名进行高尔夫球场建设、房地产开发，走的还是“圈地卖房”老路。

　　专家建议，一方面土地政策要适应和满足“新业态”的需要，为新业态发展创造空间；另一方面要在规划、建设、运营等全环节严格监管，引导“新业态”回归其创新驱动的实质。

　　违规用地乱象丛生

　　现代农业、观光休闲、电子商务、养老产业等“新业态”孕育着中国经济转型升级的新动力。然而，根据国土部门的土地执法督察，当前“新业态”存在着多种“挂羊头卖狗肉”的苗头性、倾向性问题。

　　日前，国家土地督察武汉局一位负责人向《经济参考报》记者透露，“新业态”下违规用地的苗头性、倾向性问题主要表现为：一是以体育休闲之名行高尔夫球场、高档会所、别墅建设之实；二是以观光农业之名行商住农庄之实；三是以设施农用地之名行农产品加工、物流之实；四是以生态旅游之名行大规模圈地、开发房地产之实。

　　据了解，这四种违规用地苗头很多情况下相互交织，典型表现是以养生养老产业园、现代农业产业园、生态旅游示范园等各种“新业态”名义申报项目，但实际上是“挂羊头卖狗肉”，没有按照审批严格执行土地规划和用途管制。

　　首先，以观光农业等名义建别墅、盖饭店。随着现代农业的发展，各地兴起生态园、观光园等“新业态”。但一些项目大面积流转土地后，却以“设施农用地”的名义“温室建别墅”、“大棚盖饭店”。

　　国土资源部有关负责人此前表示，从土地变更调查、卫片执法检查、土地的专项督察情况来看，有的地方出现打着设施农业的幌子，变相建一些大棚房以及休闲娱乐度假设施，搞耕地的非农业化。

　　在湖南省一些市县，以乡村旅游、休闲观光为特色的“庄园经济”非常发达。有的庄园内，钢结构玻璃大棚占地面积约有一亩，高约4、5米，大棚内的硬化面积达到80%，建有10多个包厢可供就餐。庄园经营者说，所占的土地就是属于“设施农用地”。

　　事实上，2014年10月，国土资源部和农业部就联合下发通知明确提出，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。

　　湖南华容县梅嫂农业园总经理徐光辉流转了320亩土地，种植葡萄、梨树和大棚蔬菜。在徐光辉看来，观光农业需要一定的配套设施，包括简易餐馆、休息凉亭、停车台，但不应占用太大的面积，更不能用设施农用地建设大型休闲会所和别墅。

　　另据媒体报道，近年来北京市清理了多个以生态农庄等名义违法建设、租售的变相“小产权房”项目。北京市有关负责人表示，绝不能让披着设施农业“马甲”的“小产权房”招摇于市，更不能以新型农村社区、休闲观光农业等名义搞违法建设。

　　其次，以休闲养生等名义建高尔夫球场。近年来，有关部门多次对高尔夫球场用地问题进行查处。2014年，国家发展改革委、国土资源部联合通报的5起违法占地、违规建设高尔夫球场案件中，即涉及违法占地5779.74亩，其中基本农田及耕地2903.38亩。

　　全国数百家高尔夫球场中，违规用地的球场主要是以体育公园、休闲养生、旅游度假等各种名义兴建，并擅自变更建设内容，属于典型的“批建不符”，还有一些球场直接侵占耕地甚至基本农田。

　　在西南某市，《经济参考报》记者发现存在一个以体育运动公园为幌子的高尔夫球场项目，规划建设的两个18洞高尔夫球场占地3000余亩，其中一个球场已建设过半，占用了大量耕地和退耕还林的土地。

　　今年年初，张家界市国土局对当地两家高尔夫球场进行了整改，这两家球场分别冠以“天门洞体育生态公园”和“武陵源原生态绿景休闲园”的名头，之前存在非法占地问题。国土部门责令这两家球场停业整顿和停止施工，并停止涉嫌高尔夫球场建设项目的招商活动。

　　在湖南省另外一家被要求整改的高尔夫球场，《经济参考报》记者看到一份由村民提供的“租地、征地协议书”，其中提出投资商以“乡村国际养生园”项目落户当地，该投资项目为生态型、环保型，兼具养生休闲居住功能，公益性强，租用土地范围内要求保持生态原貌。

　　然而，所谓的“养生园”却成为一个占地面积上千亩的高尔夫球场。不久前，记者进入项目所在地，看到高尔夫球场基本成形，铺设的草皮横跨几个山头，会所、练习场、道路初步建成。目前，球场正在按照要求进行整改。

　　球场附近的一位村民说，签合同时，他们根本不知道会建高尔夫球场，企业也承诺不挖山毁林，结果，企业将租用的土地改变成山坡、道路、护坡等不同形状，大量的农田被毁坏。

　　“圈地卖房”路径依赖

　　新业态包括电子商务、物联网、现代农业、养老产业等多种类型，但很多项目虽然名为“新业态”，但还是走不出“圈地卖房”的路径依赖。一般操作路径是，以新业态为噱头，圈下大片土地进行开发，并借助新概念令该地块的房产升值，从而通过房地产开发获取较高收益。

　　以当前最为火热的互联网经济为例，电商产业园的兴建在各地持续升温。然而，根据中国电子商务研究中心高级分析师张周平的调研分析，目前电商产业园真正运营成功的不多，存在一定比例的电商产业园是用来投机做房地产开发。开发商主要靠租金的方式盈利，本质上还是属于商业地产；有的开发商则以电商的名义拿地，后期盖起了商业住宅楼。

　　互联网经济的带动下，一些地方的物流园通过智能物流、“互联网+”概念的包装，重新粉墨登场。一位在湖北武汉从事物流行业的人士说，现在全国各地兴建了很多智能物流园，但“做的是新业态，动的是旧脑筋”。有的地方建了物流园后，只有简单的物资配送和仓储，仅仅是一个概念，没有形成真正的物流、信息流。

　　类似的运作模式在养老产业、现代农业等领域屡见不鲜。这两年来各路社会资本纷纷涌入的养老产业，一些开发商借“养老”之名低成本拿地，主要做的是地产项目。有的养老项目，由于经营不善，改为高级酒店、公寓住宅，并对外营业，而土地性质仍然为政府划拨用地。

　　据一位从事养老行业长达10多年的业内人士透露，开发商以“养老”名义拿到大面积用地后，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分则用于建设商业住宅，这种运作方式在一些城市并不少见。

　　“现代农业”是开发商变相圈地的另一个招牌。在湖南长沙郊区采访时，《经济参考报》记者遇到一位前来与乡镇政府洽谈合作的投资商，后者准备在当地投资建设一个“农耕文化园”。详细询问得知，对方是一家房地产企业，真实意图是想依托农耕文化园开发休闲度假酒店。

　　湖南中部某县，当地政府在2011年引入了一个“国际农业产业示范园”的重点项目。根据政府与投资方签订的框架协议，这个项目总投资为20亿元，占地面积将达到20000亩左右。

　　项目公司负责人介绍说，除了与农业相关的种植、加工和物流，项目还包括商业中心、水上乐园、体育公园、休闲康体公馆、学校医院等，根据需求还会考虑建设高尔夫球场。

　　这位负责人表示，项目主体不是房地产开发。但当地不少村民担忧，乡镇干部、村干部说是搞旅游开发、生态农业，说不定是打着农业生态园的幌子，最后把农田都毁掉了建别墅和娱乐场所。

　　记者了解到，在经济“新常态”的大背景下，地方招商引资过程中倾向于新兴产业。由于“新业态”被看作是新的经济增长点，有的地方政府和开发商形成一种“合谋”关系，对规划调整开绿灯，对违规用地行为“睁一只眼闭一只眼”。

　　开发商看中的正是地方政府对于“新业态”的土地政策。例如，广州市发文提出，培育一批新业态企业，并在规划用地方面给予重点帮扶；湖南娄底市国土局提出，促进传统产业升级和新兴产业发展，为旅游休闲、文化创意、健康养老等转型产业发展提供用地保障。

　　湖南师范大学教授贺清云认为，“新业态”之所以存在“圈地”路径依赖，一方面是因为一些地方政府倾向于优先为新型产业发展提供用地保障，包括可以分期缴纳土地出让金等优惠政策；另一方面，很多“新业态”本身难以赚钱，或者盈利周期太长，投资商想通过房地产开发迅速实现盈利。

　　用地还需严格监管

　　专家学者建议，“新业态”作为中国经济转型升级的新动力，表现出不少区别于传统产业的特征。土地政策一方面要适应和满足新业态的发展需要，另一方面也要严格土地监管，引导新业态回归其创新驱动的实质，避免陷入“圈地卖房”的窠臼。

　　业内人士表示，“新业态”属于新兴事物，有的用地类型、性质、供地方式等尚不明确，按照现有土地政策法规确实又难以突破，在用地上存在供需矛盾，需要土地管理政策适时适当做出调整。

　　比如，光伏大棚被看作是一种农业“新业态”，但对于其土地性质的认定却一直存在分歧。国土部门也表示，利用大棚光伏发电是新的用地类型，目前《土地利用现状分类》上尚无明确分类，各方意见也不统一，亟待政策予以明确。

　　涉及农业的“新业态”往往需要直接流转大面积农用地，其中隐藏的“非粮化”、“非农化”问题引人关注。不久前，农业部等四部委联合下发意见，即要求加强对工商资本租赁农地的监管和风险防范。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授张利庠建议，对工商资本投资农业可以设立绿区、蓝区、黄区等指导目录，其中智慧农业、创意农业、数据农业等“新业态”属于大力提倡的绿区。基于这种划分，土地政策进行相应的分类指导。

　　湖南省国土厅地产管理处负责人认为，“新业态”本应实现产业聚集，但很多地方特别是中西部很难引入好的“新业态”项目，更多的是靠大量卖地发展房地产，没有树立集约节约用地意识。今后国土部门对“新业态”项目的用地审批上要从“扩规模”向“提内涵”转变，以节约集约利用土地促进经济发展方式转变。

　　贺清云认为，“新业态”项目要严格前期用地审批，尤其是不能将农用地随便转为建设用地；在规划落实中要全程跟踪，不能放任自流，偏离了新业态的本质。此外，在土地流转或征收中，要切实保障农民利益，让农民分享到产业转型升级的红利。