报告人：杨华彬   台湾工业新城工委书记、管委会主任

　　前言

　　近年来，河北省永清经济开发区在发展园区经济中，着眼统筹城乡发展，探索以土地承包经营权流转的方式，进行土地股份制改造，在全国首开土地托管模式（又称“土地银行”），对村集体土地进行统一托管，以实现土地资本化、资本股份化、收益长期化、利益共同化。正是这种新的“土地银行”托管模式，让农民站在了园区发展的“航船”上，破解了一定的发展难题，既有利于园区经济发展，也维护了农民的土地权益，确保了农民长远生计的保障，形成互惠互赢的新的园区发展思路。自2011年11月试行该模式以来，累计托管土地14008亩，为开发区的经营发展提供了基础支撑；同时，园区农民人均纯收入较2010年实施土地托管之前呈现出稳定增长的态势。该模式取得的成绩得到了国土部领导及有关专家的充分肯定，新华社、国土资源报等新闻媒体先后对“土地银行”的托管模式进行了深度报道，并受到河北省委、省政府多位领导的关注与肯定。

　　背景及起因

　　发展之需，园区建设亟待破解“四难”

　　永清经济开发区原为永清县台湾工业新城，是全省首批省级工业聚集区，作为北京南城的延伸带，具备承接北京产业，特别是服装加工业转移的独特区位优势。开发区地处历史上的永定河泛区，沙荒地多，人均占有耕地较多，农田基础设施落后，土地经营效益差，农民收入低。如何把区位优势利用好，把农民问题解决好，是园区开发建设中最现实的问题，具体实施中，最突出的是“四难”。

　　一是入园项目“征地难”。搞园区、上项目，不可避免要征占纳入园区发展规划的农村集体土地。由于缺乏相应的利益共同点，村民往往在土地征占前采取各种办法设置障碍、要求提高补偿。园区成立之初，一度因为征地难、征地慢，步履维艰，好的规划和项目难以落地。2009年实行征地区片价后，由征地补偿标准问题引发的争议大幅下降，但由青苗和地上附着物补偿引发的纠纷相对上升。一些农民在征地前抢栽抢种、漫天要价，经常难以达成补偿协议，再加上办理征地和农地转用手续审批周期较长，一些项目要么因为征地时间过长错失良机，要么因为未批先用、边报边用等违法用地行为引发群众上访。

　　二是失地农民“保障难”。目前，在征地中主要实行一次性货币补偿，这一做法一时省了事，但也带来一些潜在的矛盾和问题，一些农民在失去土地的同时，也失去了长期、稳定的经济来源。由于不善理财，甚至在一夜“暴富”后肆意挥霍，一些农民很容易在短期内将征地补偿款“花光用尽”，加之缺乏足够的技术技能，单靠社保及打工无法保证家庭的长远生计。一些农民在征地补偿款消耗殆尽后，成为无土地、无工作、无社保的“三无”农民。一些人在生活无着落后又以地价上涨快、征地补偿低为由，继续向开发区或用地企业索要补偿，使征地区域成为社会矛盾集中的多发领域。

　　三是前期开发“融资难”。建设初期，园区需要大量的前期投入，既要为园区的路电水讯等基础设施建设投入大量建设资金，又要向失地村民支付可观的土地征占费用，无论是以政府为主的模式，还是以园区及开发商为主的模式，在项目尚未到位、效益尚未产生的情况下都会面临很大的融资压力。与此同时，农民获得征地补偿款后，往往缺乏有效投资渠道，形成事实上的资金闲置，并随着时间推移和物价上涨带来资金贬值损失，难以充分发挥对农民长远生计的保障作用。园区建设资金紧张与农民补偿资金闲置并存，成为很多园区发展中普遍存在的问题。

　　四是以城带乡“统筹难”。以工补农、以城带乡是统筹城乡发展的重要路径，而现行征地模式容易使农民在园区发展中成为“失落者”，在获得征地补偿金后便与原有的土地失去关联，与园区发展失去关联。一些农民失去土地后，在城镇化、工业化进程中被边缘化，面临“失地”又“失利”的双重失落，既无法享受土地带来的政策红利，也无法享受在原有土地上园区发展带来的红利，成为没有市民特色的“市民”和没有土地的“农民”。农民和园区在土地利益上的“此消彼长”，极易导致区内农民与园区、企业感情的“隔绝对立”，不利于园区持续发展，不利于城乡统筹发展，由此还可能带来一些隐性的社会问题。

　　主要做法

　　2011年11月，永清县在台湾工业新城探索了土地“托管模式”。其主要做法是：组建企业性质的土地托管中心（也叫“土地银行”），在依法、自愿、协商、有偿的基础上，规划区内的农民以土地承包经营权作价入股土地托管中心，由土地托管中心对规划区内的土地统一经营，入股的农民按年领取股息及约定福利。

　　具体方法及成效

　　一是“资产”变“资本”，农民收益无忧虑。把农民赖以生存的土地这一有形资产，变成农民长期收益的资本，是永清开发区观念创新和机制创新的结果，在实际操作中实现了三步走。

　　第一步：以地入股，群众成股东。规划区内的农民（村集体）在依法、自愿、协商、有偿的基础上，以土地承包经营权作价入股土地银行，签订土地托管协议，首次签订土地托管协议的期限为5年，托管期间进行土地征收，依法履行征地手续。5年后，按照农民意愿，可一次性提取全部本金，也可按照等价有偿、统一经营、收益保底的原则，将土地托管股权按一定比例折算成商业用途房产，作为入股农民的资产，确保其收入实现稳定提高、利益得到长期保障。

　　第二步：核定收益，土地成资本。在全面评估托管土地使用价值的基础上，农民承包经营的土地参照省制定的统一征地区片价标准（永清县3.2万元/亩）作价入股，按每年7%的利息支付股息，年底集中结算。股息分配方式参照省制定的征地补偿费分配办法，80%归拥有土地承包经营权的农民，远远高于当地种植农作物的年均纯收入300—500元/亩的水平；20%归村集体经济组织，用于公益事业和村民福利。截至2014年底，开发区土地银行累计发放股息6000多万元。

　　第三步：转移就业，农民成市民。由于永清县处于永定河泛区，农民人均耕地较多，但经营收入低、效益差，通过土地托管，农民不仅可以每年获得可观的股息和相应的福利补贴，还可以安心外出打工挣钱。据统计，实行土地托管后，开发区所辖６个行政村外出务工1600余人，占总人口的28%；其中在开发区从事保安、绿化、商务等工作的1100余人，占外出务工人员的68%；为开发区搞工程建设、配套服务的个体工商户就有170个。目前，总面积18万平方米的新民居建设工程——新天地社区一期工程已经完工，入住农民560户；二期工程已开工建设，计划2015年底完工，可入住农民588户，为农民向市民转变进一步创造了条件。

　　二是“征地”变“托管”，项目落地无障碍。永清开发区打破以往企业用地单纯以征为主的传统做法，探索“先储后征”的新模式，使项目落地没有了“拦路虎”，没有了后顾之忧。这主要得益于他们的“三个妙招”：

　　第一招：依法托管，收益有保障。为保证土地托管制度顺利实施，依据《农村土地承包法》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律法规，成立了永清县宝岛土地托管中心（也称宝岛“土地银行”），按照“事业单位、企业化管理”的模式动作，负责签订《托管协议》、股权流转、经营管理托管土地、发放福利等相关业务，先后制定出台《永清县宝岛土地托管中心托管股权管理办法》、《土地托管中心托管土地经营管理实施办法》、《托管股权与商业物业置换办法》三个 “基本法”，给农民获得长期稳定的土地收益吃了“定心丸”。土地托管模式实施以来，已累计托管土地14008亩，为开发区后续经营发展提供了基础支撑。

　　第二招：福利普惠，生计有保障。开发区坚持惠己更惠民的开发理念，对土地托管以后的农民实行普惠的福利政策，16周岁以下人员每人每月可享受80元补助；男60周岁、女55周岁以上人员每人每月可享受100元补助；丧失劳动能力的重残人员每人每月可享受150元补助；一次性高考奖励，本科每人5000元、专科每人3000元。截至2014年6月底，开发区为农民累计发放福利864多万元，使长远生计得到基本保障。

　　第三招：储地充足，建设有保障。永清开发区自成立以来，共引进千万元以上项目720个，总投资860亿元，建成投产项目18个，在建项目40个，而且有14008亩的托管土地作保障，只要有好项目即可按照既定规划设计顺利落地，这已成为永清开发区实现跨越发展的后发优势。2014年4月，廊坊市政府分别与北京市西城区政府、北京经济技术开发区签订合作框架协议，确定永清经开区为北京动物园服装批发市场转型升级承接地，并在永清经开区合作建设北京亦庄·永清产业园。预计到2020年，园区入驻企业将达到1000家，从业人员超过20万人，主营业务收入1500亿元以上，税收50亿元以上。

　　三是“粗放”变“集约”，土地利用无盲区。我国实行土地承包以来，分散经营、用地粗放、效益低下等问题，是农民工作面临的突出问题，近年来越来越摆上各级党委政府的议事日程。在寻求土地打包集约利用上，永清开发区打出了“三张好牌”。

　　第一张牌，统筹规划，资源配置更科学。进入托管的土地均符合永清县土地利用总体规划，符合园区建设统一规划，解决了私搭乱建、滥用耕地和粗放利用土地等问题。园区按照“产城融合发展、城乡统筹发展、企业共同发展”的原则进行统筹规划，一期规划面积7.59平方公里，划分为行政商务区、总部大道、空港服务基地、传统产业区、北方冠捷现代物流园、台湾花卉博览园、浙商新城、京南植物园八大板块。以“北京南城、台湾新城”为发展定位，以“中国服装之都、京南宜居名城”为发展目标，永清在实现工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步上走出了可喜的一步。特别是，永清紧紧抓住京津冀协同发展这一难得的历史性机遇，充分发挥离北京近的独特区位优势，着力做好首都城市功能的拓展、生产要素的辐射、产业转移的承接等各种准备，目前已经与北京达成多种同步发展框架协议。正在建设的浙商新城项目规划用地20000亩，总投资300亿元，分浙商服装城、浙商商贸城、品牌企业总部、浙商理想城、浙商旅游休闲城五期建设，全部建成后，年可实现营业收入1300亿元以上，吸收就业机会10万人以上，目前已正式签约的入区服装企业613家，首期16栋服装厂房已开工，一期30家服装企业已开工建设。

　　第二张牌，统一管理，土地收益更可靠。为加强托管土地的统一管理，开发区统一制定了管理办法和相关规章制度，对股权托管和土地经营管理作出明确规定；专门成立托管中心理事会，理事由托管土地的农民村集体经济组织、村民、经济开发区和宝岛建设投资开发有限公司推举产生。凡托管土地经营权的村街，都可根据托管股权的总额情况推举1—2名理事，保证农民的知情权、参与权和管理权。土地进入托管程序后，坚持划定一条红线，在未正式办理征地和农用地转用审批手续前，不改变土地用途和现状，杜绝非法用地、违规占地、土地撂荒。坚持拓宽一条渠道，采取发展规模农业、高效农业等方式，做到地尽其用，最大限度提高土地效益。坚持加上一层保险，在严格遵守有关政策、定期开展自查的基础上，自觉主动接受国土资源部门的监管，避免出现违法违规用地行为。

　　第三张牌，集中开发，经营效益更可观。永清开发区充分利用现有土地进行集中开发，基础设施和配套设施日臻完善，已初步形成“三纵九横”路网格局。北京公交车在园区内设有总站，综合行政服务中心已投入使用，中小企业孵化项目首批11栋小型总部已经建成。作为浙商新城首期的服装新城项目，占地8000余亩，计划投资100亿元，主要承接北京南城10000家服装企业外迁，并引进长三角、珠三角、港澳台及世界名牌服装企业落户。以服装产业为龙头，把传统的服装加工制造向上游的产品研发、技术专利、金融服务等延伸，向下游的品牌构建、渠道建设、物流配送等拓展，形成集服装生产、研发、展示、销售、产业、孵化、服装学校于一体的完整产业链，让开发区这片热土发挥出最大的使用效益和经营价值。

　　四是“对立”变“统一”，目标相同无冲突。对于开发区而言，迫切希望顺利征到土地，并使所征土地产生最大价值；对于拥有土地的农户而言，迫切希望通过土地托管，为自己带来最大收益。如何找准结合点，把二者的利益统一起来，是关键所在，在这方面，开发区着力激活“三个谐振点”。

　　第一谐振点：凝聚共识，稳妥推进。对于新生事物，人们总有一个逐步认识的过程。土地托管制度实施以来，农民对这一新生事物的看法也经历了“不认识—怀疑—认识—接受”的过程。之前，农民习惯于一步到位的补偿办法，对这种长期受益的方式不放心、不踏实，很多农民不理解、不接受，持观望态度。面对这一情况，开发区没有盲目实施、强行推进，而是加大宣传力度，扎实做好群众工作，通过村民代表大会、全体村民大会以及入户访谈等多种方式，广泛征求意见，以农民同意不同意、满意不满意为制度设计的标尺，本着先易后难、先行示范、全面推进的原则逐步实施，通过试点村街、试点农户的示范效应争取绝大多数农民的拥护和支持，让农民真正认识到，土地托管是把“死地”变“活地”的有效途径，是实现园区经济大发展与农民收入大改观共同推进的有效载体。目前，已签订土地托管协议农户1567户，累计托管土地10839亩，分别占拟托管农户、土地的97%和98.5%，签约农民的满意率达到99%。

　　第二谐振点：股权透明，监管有力。永清县探索的土地使用新政——土地托管制度，完全建立在自愿、协商的基础上。农民将自己的土地以承包经营权作价入股，存入“土地银行”，按年领取股息，入股的土地由土地托管中心实行集中托管。这一模式之所以受到群众的普遍欢迎，关键在于开发区分配给农户的股权公开透明，一是一、二是二，让群众心中有数、心里有底。为保证托管制度顺利实施，先后制定了永清县宝岛土地托管中心托管办法、托管股权管理办法、托管土地经营管理实施办法等相关制度，对股权托管和土地经营管理作出明确规定。同时，不断强化日常监管，充分发挥托管中心理事会的监管作用，严格按规章行事，杜绝非法用地、违规用地，保证土地性质不改变，保证股息和福利按时发放。

　　第三谐振点：进退自如，预期可见。永清县土地托管制度的实施，遵循了依法、自愿、协商、有偿的原则，如果农户不愿再让土地银行托管土地了，可以在既定的合同到期时办理退地手续。如果农户感到托管后收益可观、预期可见，要求继续托管土地，可以再续合同。为保障托管股权保值增值，使入股村民和村集体进一步享受园区经济发展成果，开发区正在探索“托管股权置换商业物业”办法，就是按照平等自愿、等价有偿、统一经营、收益保底的原则，将土地托管股权按一定比例折算成商业用途房产，作为入股农民的资产，从而确保其收入实现稳定提升，利益得到长期保障。目前，《托管股权与商业物业置换管理办法》已制定完成，待征求各方面意见和专家论证后实施。

　　经验与启示

　　永清县的土地银行之所以能够顺利实施、取得成效，主要是牢牢抓住园区发展和农民利益的契合点，在遵守政策法律的大框架下，大胆创新、规范运作，加速了土地流转，促进了园区发展，富裕了农民群众，实现了多方共赢。在实际运行中，主要遵循了“四个原则”。

　　一是以符合规划为前提。永清县要求入股托管的土地必须符合全县新一轮土地利用总体规划、城市发展总体规划和园区产业发展规划，三个规划叠加覆盖，既保证托管制度的合法性与各方利益的稳定性，提升土地节约利用率，又控制了随意扩大托管范围、增加股息支出可能导致的风险，保证了托管土地的有效、可持续利用。正是这种立足长远、深谋远虑的战略之举，把长远规划和近期打算有机结合起来，为园区建设发展提供了有力支撑。

　　二是以尊重民意为根本。在实际操作中，永清县始终把尊重农民意愿、农民权益放在首要位置，制定托管制度，充分征求村干部和村民代表意见，实施托管制度，深入做好宣传解释工作。推行托管制度邀请部分村干部和村民代表参与，极大地增加了农民的认同感和满意度。同时，园区为老人、儿童等群众提供各种保障“福利”，增加园区内农民对园区的亲近感和信任度。正是这种尊重民意、惠民利民的实际行动，把农民利益与园区发展“捆绑”在一起，得到了失地农民的普遍欢迎。

　　三是以依法合规为关键。在制定实施土地托管制度时，永清县认真贯彻中央和省委关于推进农村改革发展的文件精神，严格遵守《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律法规，将法规政策贯彻到土地规划、流转、利用和征收、转换的全过程，坚持做到每项工作都有依据、每件事情都有遵循、每个程序都有规范、每个细节都经得起推敲。正是这种依法办事、规范运作的操作过程，让群众看到了党和政府为群众办实事、办好事的真心实意，赢得了广大群众的广泛支持。

　　四是以强化监管为保障。对托管的土地，不论是集中发展规模农业还是反租农民经营，不论是托管过程还是土地变性，不论是发放托管土地股息还是发放福利，永清开发区都有一套严格的制度和规范的程序，保证群众有足够的知情权、参与权和管理权。正是这种公开透明、监督有力的运行机制，让群众对土地托管看得清、信得过、乐意办，为探索这一成功实践提供了有力保障。