作者简介：曾任河北社科院农村所副所长、研究员、所长，中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员；现任中国城市经济学会副会长。先后主持完成省部级以上科研课题22项，获省部级一等、二等、三等优秀成果奖、科技进步奖11项。出版过《县级农村规划方法》、《河北粮食问题研究》、《西部大开发在城镇集聚》等12部专著合著；发表了《我国农业发展战略与对策》、《我国城镇化战略的若干思考》、《中国小城镇发展不容忽视的几个问题》等160多篇论文、调研报告。

编者按：

农民工是中国城市化进程中的独特产物。在当前中国加快发展方式转变，实现从工业化主导的外向型经济向城市化主导的内源性经济转型之际，如何让农民工和务工经商的农村人口转化为安居乐业的市民，如何建立以工促农、以城带乡的城乡发展一体化的机制，无疑是中国城市化最为核心的问题之一。中国城市经济学会副会长牛凤瑞在前不久举办的第十二届中国城市化论坛上就当前这一热点问题做了系统阐述，本期城市化杂志全文刊发，以飨读者。

我国农民市民化是指在城乡一体化意义上的农村居民和城市居民平等享有作为共和国公民的权利问题，是对以往实施几十年城乡分割的二元体制的彻底否定，也是社会主义制度的本质体现。

农民工市民化是已经进城的农村劳动人口平等享有城市居民权利问题，是农民市民化的重要组成部分和关键的第一步，也是目前亟待解决的重大社会问题和城市化基本政策问题。没有农民工的率先市民化，就没有农民的市民化，或者农民的市民化将遥遥无期，或者农民的市民化将支付更高的社会成本。

我国农民工市民化的紧迫性和可能性

农民工是指我国已经脱离土地和农村，外出从事非农就业的劳动人口。据国家统计局对31个省（市区）7100个行政村抽样和6.8万户调查资料推算，2009年我国农民工已达2.3亿人 ，其中进入城市就业的农民工约为1.5亿人。这些进入城市就业的农民工离开家乡，远离家庭，常年生活工作在城市，已经成为城市产业工人的主力军和城市建设的重要力量。但他们又不能平等享有市民身份和各项福利，成为游离于城市社会的边缘群体。一方面造成了空巢家庭、留守儿童等一系列的农村社会问题，另一方面又成为重大的城市社会问题。特别是改革开放已经30年，约占农民工群体60％的新生代农民工（第二代农民工）群体崛起，每年还在以800万-900万人的速度扩大。2020年城市新生代农民工群体将达2亿人以上。与其父辈不同，新生代农民工平均受教育程度较高，在心态和观念上更向往城市生活，融入城市诉求更为强烈。如果农民工不能顺利平稳的市民化，则我国在延续城乡分割的二元体制的同时，又将在城市内部形成新的二元社会结构，不仅有悖于和谐社会的构建，而且将成为城市社会稳定的重大隐患。

我国整体上已进入工业化中后期阶段。工业化和城市化是现代化的两大标志，两者互为动力，积极稳妥地推进健康的城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。上世纪80年代中期，我国农产品总供求关系已经发生了根本性改变，城市化进程的硬约束早已不在。城市化的本质就是农村人口向城市聚集，并且成为城市人口平等一员。2009年我国人均GDP已达3600美元，按购买力平价计算，人均GDP已超过6000美元，即将进入中等发达国家行列。改革现行的城乡二元体制，为农民工顺利实现市民化提供制度和政策平台的基本经济条件已经具备。囿于城乡分割的二元发展思维方式，借口城市承载能力和公共财力不足、市民心理承受等问题迟缓拆除城乡制度壁垒是短见之举。

农民工市民化制度变革方向与操作

农民工的市民化制度变革涉及我国城乡关系、城市社会政策、社会建设和城市现代化物质基础建设的重大转型。主要方向，一是废除城乡分割的户籍管理体制，消除附着于户籍之上的各种福利差异，改户籍审批制为按固定居住地登记制。二是同城居民平等享有相同标准的养老、医疗、工伤、失业、救助等社会保障权益。三是农民工与同城市民平等享有教育、文化、住房、职业培训、再就业等公共服务的权利等。四是农民工与同城市民平等享有选举、监督、基层管理等民主政治的权力。

农民工市民化是社会利益结构的大调整，是对政府社会政策和执政党执政能力的严竣考验，必须有周密的设计和科学的操作方能取得预期效果。一是完善相关法律法规，使农民工市民化制度改革有据。包括清理现有政策和法律法规，废除农民工的制度性歧视，全面落实和进一步完善已有的保障农民工权益的政策和法律法规。二是加快城市基础设施建设，提高城市综合承载力。在城市规划建设中，包括保障性住房建设和城中村改造中，充分考虑农民工和其他外来人口对城市公共资源和基本生活的需求。三是加强教育和舆论引导，提高农民工和市民的素质，包括劳动技能的培训和政治思想教育，以及社会主义公民素养的培育等。特别要引导农民工正确认识第一代进城面临的困难和代际的承传关系，树立合理的预期，防止未富先奢和平均主义、福利主义、民粹主义倾向。以土地换社保不失一种各方均可接受，震动较小的方案。其中的要害不在于对农民工土地权益的剥夺与否，而在于农民工自主选择；由于土地的空间不可移动性，方案得以推行的关键则在于农民工流出地与流入地利益关系的协调。四是对农民工市民化过程中遇到的困难和问题提供法律援助。

走出农民工市民化制度改革的认识误区

农民工不能顺利市民化是我国城市化严重滞后于工业化和经济社会发展进程的重要表现，其原因在于城乡分割的二元体制和不合时势的城市化政策。而城乡二元体制和不合时势的城市化政策又缘于诸多的思想认识和理论上的误区。

1．片面夸大城市化的负效应

城市化有利有弊，但利大于弊。城市的社会要素整体配置效率较高，是节能减排、发展循环经济的主要载体；城市为治理污染、促进服务业发展提供了规模化需求，没有城市化就没有治理污染投资的高回报和服务业的大发展。城市深度的分工分业和更快的技术进步，是扩大就业，构建和谐社会的主体。占地、拥挤、污染、公共安全风险等等是城市化必须支付的成本，拒绝城市化必须的支付成本，无异于因噎废食。而如何减少城市化必须支付的成本则是下一个层次的问题。

2．破解三农问题的传统思维

“三农”问题是我国经济社会发展的软肋。三农问题的核心和难点是农民增收，农民增收难在农民人多。要富裕农民，必须减少农民。没有农民的减少，就没有农业的规模经营和农业劳动生产率的提高。一个大多数人生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的。而减少农民的根本出路在城市化，所以解决我国三农问题的总钥匙不在农村，而在城市。

3．误读新农村建设

在全球化和市场经济条件下，希图在不触动城市利益格局下实现农村的自我发展是不可能的。我国农村的相对不发展，更深层的原因在于城市的相对不发展。统筹城乡发展不是单纯的城市支援农村，而是城市带动农村一体化发展。以城带乡的前提是城市带动能力的强大。而城市带动能力强大的前提是城市的率先发展。

4．混淆规律和战略概念

规律是客观存在，不因时间空间而改变，战略则是针对主要矛盾，取得战略主动权的关键举措，要与时俱进。农业是国民经济的基础是规律，以农业的基础是战略。我国在农产品供求总量实现基本平衡以后，虽然适应社会需求的农业结构调整、农业技术进步等等依然是一项艰巨的历史任务，但由于农产品使用价值具有时效性，农产品的市场需求弹性较小，农业产业不具有物质财富的代际积累功能。因而在新历史时期，农业安全应置于国家整体安全的框架，变“藏粮于民为藏粮于地”，充分利用两种资源、两个市场实现资源转换和优化配置。国家战略重点必须转向社会财富能够实现快速增殖和代际积累的领域，以增强综合国力，为全面提升国民生活品质奠定物质基础。

5．崇小抑大的思维惯性

从限制大城市，小城镇大战略，重点发展小城镇到大中小城市协调发展，有重点的发展小城镇，再到以发展中小城市为重点，反映了30年来我国城市化方针调整的轨迹和决策部门关注重心的变化。一个城市的发展和一个国家的城市化进程本质上是自然的历史过程。城市化方针与城市化发展大趋势相吻合可以发挥指导作用，起到事半功倍效果，相反则会事倍功半，或者根本达不到预期目的。城市当然不是越大越好，但也不是越小越好。大城市有大城市病，小城市（镇）有小城市病，大中小城市各有其存在的依据和适宜功能发挥的空间，所以大中小城市协调发展是城市化的理想状态。但是今后几十年将是我国城市化中期阶段，农村人口向城市聚集，大中小城市都在扩张之中，其中大城市发展速度更快，大城市人口占城市人口的比重上升也是一种规律性现象。这是因为随着城市人口规模的扩张，城市配置资源的效率也在提高，只要有城市规模扩张的边际效益存在，大城市人口增加就不会停止。巨大的人口基数决定了我国超大、特大城市以及以其为中心的若干都市密集区在城市体系结构中居于更重要地位。大城市是农民工的集中地，也是受惠于农民工制度最多，最有实力进行农民工市民化制度变革的城市。如果大城市不能率先在农民工市民化制度变革上突破，则等于农民工市民化制度变革还没有破题。

防止流行口号的误导

目前我国一些广为流行、且广受认同的口号有可能对农民市民化制度改革造成误导。

1．农村城市化。农村与城市是人口聚集的两种不同的社会形态。一个村落人口聚集超过一定规模而生产生活方式发生了根本改变就成为了城市，而不再是农村。农村城市化的准确提法应是农村现代化。

2．农村工业化。我国上世纪五十年代末的农村工业化是失败的。改革开放后的农村工业化取得了局部的暂时的成功，曾被誉为中国特色的工业化道路。但当城市工业振兴、工业产品供求关系发生根本改变之后，农村工业化的历史使命整体上已经完结，乡镇企业风光整体上已经不在。因为工业效率的提高有赖于企业的聚集，一方面工业企业的聚集催生城市，或成为城市扩张的动力，另一方面城市又是工业化的载体，两者互为动力，互为依托。一个没有城市化支撑的村村点火、处处冒烟的农村工业化将支付极高的分散化成本。

3．引导农民有序进城和农民工有序流动。中国数以亿计的农民工进城绝大多数是亲朋好友、同乡同事相互介绍，牵线搭桥实现的，而不是政府引导的结果。农民有序进城和农民工有序流动当然是理想的，但也为政府管制、行政控制提供了依据。其结果可能是对市场配置劳动力资源的扼杀和农民进城、农民工流动的高成本。

4．农民进城与市民的就业冲突。高度的专业化分工和更快地技术进步，使城市创造出更多的就业岗位。农民进城本身也会形成新的城市需求。实际上，我国城市的发展已经离不开进城的农民。进城农民承担的主要是苦、脏、累、险的工作岗位，与市民就业冲突的概率极小。而进城农民正是我国城市劳动力相对低廉的重要前提。

5．农民进城加大对基础设施压力。我国城市基础设施不能满足人口增长的需要，首要原因是城市基础设施建设滞后所致。在城市化加速阶段，基础设施赶不上人口增长和发展的要求是正常现象，也为加快基础设施提供了动力，是提高基础设施投资效率的重要条件。

6．投资向农村倾斜。这一提法很难让人说“不”。建设新农村已成为重要发展目标，而农村基础设施落后的面貌也亟待改变。但是在农村人口大量减少、城市基础设施也亟待加快建设的条件下，有限的财力有一个合理的投向和整体配置效率提高问题。投资是为了长远的更好的消费。从经济社会整体的持续稳定发展考虑，城市是人居中心，将长期成为投资的重点，解决农民工市民化的瓶颈更具关键的紧迫性；在农村，养老和医疗保障制度建设投入可能更具现实意义。

7．防止拉美化陷阱。“中国的城市象欧洲，农村象非洲”为许多人乐道。城市快速发展，农村发展相对滞后，城乡差距拉大也是中国的现实。但仔细想来，我国无论是发达的大城市，还是中小城市和广大农村都面临着严重的升级改造和发展任务。我国没有出现贫民窟，是制度的优点。但为农民工提供了居住条件的城中村、城乡结合部的大量存在，与贫民窟并没有本质的区别。在城市化加速阶段，是农村建设向城市看齐，还是以加快城市建设容纳更多的农村人口，进而带动农村发展，是两种不同的思路。

8．着重提高城市化质量。这是一个正确的口号，但应有正确内涵界定。农民工市民化正是为了避免新的城市内部二元结构，提高城市化质量的重要步骤。以提高城市化质量为借口，限制农民进城，或者延缓农民工市民化都是城乡二元体制的延续。在城市化加速阶段，我国城市数量的增加和规模的扩张与城市化质量的提高从来是相辅相成，并重并进的。没有一定的量为基础就没有质的提高。期望城市质量提高后，再打开城市之门吸引农民有序进城是计划经济的思维方式。市民与农民工共建城市，平等分享城市发展的红利，应成为城市政策的基石，也是统筹城乡发展的应有之义。