户籍制度限制城市外来人口消费，导致内需增长缓慢

举一个户籍与消费的例子。我有三个学生，一个女孩毕业后就进入公务员系统，并拿到了上海户籍，之后买房、结婚。另一个学生读的专业不属于上海紧缺专业，即便是硕士也没有得到上海户籍，于是他选择租房生活，去年工作不顺利时曾想离开上海。这个对比提醒我思考户籍制度对于消费增长的制约。我提出，户籍制度改革有助于促进消费。我的第三个学生在政府部门工作，他说，陆老师你说得对，但是这些事很难做。

有或没有城市户籍对一个人的消费行为影响很大。首先，没有本地户籍本身就会制约城镇外来劳动力的收入增长。其次，在城镇居民和外来劳动力收入同样的情况下，外来人口的消费会受到制约。他们缺乏社会保障，从而需要更多储蓄。他们在不同地域间流动性更强，从而耐用消费品的消费更少。同时，他们在市场上也难以获得消费信贷。在同样的收入增长下，外来人口的消费比城镇居民的消费增长慢，他们的钱更多地存起来了，导致中国的储蓄率持续上升。整个国家生产和供给的能力在持续增长，而消费却没有同步增长，造成了当前中国经济特别依赖于投资和出口，以消化生产能力。这是中国经济最为重要的结构性矛盾。

改变扭曲的城市化有助于避免中国经济的泡沫化

如果不找到使中国经济产生新需求增长的来源，中国今天表面看上去的高速增长，恐怕很大程度上是有泡沫性质的，泡沫破灭迟早要发生。而其中最有效的需求增长办法，就是改变扭曲的城市化道路。

现代经济学非常重视空间的重要性，一块土地是在山沟沟里，还是在城市郊区，其生产能力完全两样。当前很多地方在实施农业用地的“增减挂钩”，把农村的宅基地复耕，增加了农业用地，同时在城市近郊增加工商业用地，减少农业用地。这一做法虽然有很多需要规范之处，但其重大意义却是在保持农业用地总量不变的情况下，释放城市近郊土地的生产力。我们要允许在东南沿海城市打工的农民工，放弃他在家乡的宅基地所对应的非农业用地使用权（建设用地指标），将其有偿转让给就业所在地的政府，同时获得当地的户籍、公共服务和社会保障。

这个过程中所出现的城市化和区域结构调整将给中国下一轮经济增长注入非常大的活力。随着农民工真正进城，劳动生产率将获得大大提高，其中的机制就来自于城市所发挥的集聚和规模效应。同时，跨地区的建设用地指标再配置，可以大大提高土地的利用效率。而且，城市化还大大有利于促进服务业的发展和内需的提升。

走偏的城市化道路，源于几个认识误区

误区一：以限制人口和劳动力流动来实现区域平衡

很多人认为中国经济的集聚，特别工业制造业的集聚导致中国经济发展不平衡。但今天如果把人和土地这样的资源限制在中国的内地来发展，我们所达到的所谓平衡只是规模意义上的平衡，而对于区域的平衡发展来讲只有人均GDP、人均收入和生活质量这样人均意义上的平衡才是有意义的。根据国际经验，只有在那些人口和劳动力可以充分流动的国家，才能最终实现区域间的平衡发展。

误区二：为了避免“城市病”而限制城市发展

很多人说发展城市不好，因为产生了很多“城市病”。我认为，如果因为城市所产生的那些问题而限制城市的发展，损失的就是经济发展本身。并不一定城市发展了，拥挤问题、污染问题、犯罪问题就越来越大。以交通运输为例，如果城市规模扩张了，可以有十几条地铁线，人的出行就可以减少对汽车的依赖，拥堵程度可以得到缓解。上海蓝天的数量比十几年前多了很多，因为当上海人口规模增长到一定程度的时候，人均GDP水平达到一定的程度，整个城市的生产结构发生了很大的变化。犯罪也是一样的道理，在中国，不是因为城市化增加了犯罪，而是城镇人口中无城镇户籍的外来人口比重提高才增加犯罪。

误区三：中国经济要走中小城镇发展战略

很多人认为，接下来中国经济要走中小城镇发展战略。我不反对中国需要发展中小城镇，但是中小城镇的发展如果脱离大城市的带动作用，恐怕行政推动的中小城镇发展不会成功。发展中小城镇必须要以发展大城市为前提，只有当大城市发展起来以后，产生了对于中小城镇的带动，也产生了产业向外转移的需求，才给中小城镇的发展带来新的机遇。这一点必须通过市场经济的机制逐渐实现，而今天中国很多中小城镇的发展，包括产业的转移，是通过行政推动的。

误区四：发展内需主导的经济会改变经济集聚的趋势

很多人认为，接下来要发展内需主导的经济，会改变经济集聚的趋势。我认为不会。这里要区分一个概念，“内需”不等于内地的需求，东部也是内需。很多人说服务业发展不需要集聚，错。越是发展服务业，越是要集聚。服务业实际就两种，生产型服务业和消费型服务业。生产型服务业包括金融、贸易、航运、物流等，跟着制造业走，制造业发展快了，就相应发展快了。消费型服务，当人们吃穿不愁了就需要消费型服务业了。越是要发展服务，越是要两个集聚的趋势，一是中国经济继续向东部集聚，二是向内地区域性的中心城市集聚。

城市化和工业化同步，才有利于城市和乡村共同发展

我国的城市化发展滞后于工业化发展。世界经验表明，一个国家城市化水平和工业化的水平应该是同步的。而在中国，工业加服务业在GDP中的比重已经超过90%，城市化率大约在48%左右，中间差了40多个百分点。

与此同时，土地利用效率低下的现象极其严重。对比中国非农业人口增长速度和城市土地面积扩张速度，每年相差3个百分点，通俗地讲，城市面积在迅速增长，但应同步的经济增长和人口城市化的进程并不相称。

很多人说，现在农村出现了很多问题，比如说养老问题、留守儿童问题、超生游击队、土地利用效率低、环境破坏等，并认为这是城市化的问题，其实这些都是城市化不充分导致。如果农民工进城以后能够举家迁移，原来农村的养老问题和留守儿童都不会再成为严重问题，生育率会自然下降，农村土地利用效率低下的问题也可以得到缓解。在环境方面，没有地理优势的地方进行招商引资一定会招来污染企业。

城镇居民的户籍身份不同，导致城里不和谐的因素在增加。现在有一个词叫“新二元结构”，城市里无户籍人口所占的比例在广东一些城市里已经超过当地人口的一半，在上海这个比例接近三分之一。我们在一系列的研究中发现，和有本地城镇户籍人口相比，无本地户籍人口的快乐感和对生活的满意度更低，尤其是对于因为户籍出现的收入不平等感到不满；他们对社会公众、对政府、对小区周围邻居的信任度比较低；他们的收入水平也是比较低的。同时，外来没有本地户籍的人口相应聚集在一起，给城市治理带来了成本。这些社会问题如果不及早关注，极有可能因为一个突发事件让这些矛盾激化，给城市治理带来极大的隐患。

只有追求公共利益，才能兼得经济增长和社会和谐

要在未来兼顾平衡和增长，出路在哪里？其中关键之关键就是让人动起来。接下来中国实施的应该是以要素自由流动为主，财政转移为辅的区域发展战略。当前户籍制度的改革，把重点放在中小城镇，同时，区域间发展水平不平衡，就通过大量的中央财政转移支持落后地区的发展。但世界银行的研究告诉我们，到目前为止没有一个国家仅仅靠财政转移的方式而成功实现区域间平衡发展。我们对中国的数据分析，也没有发现获得中央财政转移多的地方获得了更快的经济增长速度，也就是说，以“动钱”的方式追求区域间经济平衡发展的效果不明显。

很多人会说，你讲的都对，但做不了。做不了并不是推迟结构性改革的借口。阻碍我们“做不了”的原因在于，在中国私人和局部的利益已经形成，但是公共利益却被严重忽视。为了可持续的发展，我们一定要突破思维上的误区去追求公共利益。我想引用一句话，丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》中说：“美国最大的困难在于，它在气质上过于个人主义化，在趣味和爱好上过于资产阶级化，而它却从未完完全全地学会依靠集体解决问题的艺术，或者说，它从未真正地学会欣然接受公众利益至上的主张，以反对个人的利益。”自古以来中国就懂得追求公共利益，中国哲学和文化里有天下为公的理念，相信中国可以有这样的智慧，寻求公共利益的最大化。如果做不到这点，未来可能经济增长和社会和谐二者皆失，而不是两者兼得。

最后想说一句，不要等危机到来时，再想起今天的话。

谢谢大家!

学人互动

户籍制度改革是重要的一步，让全民意识到公正的重要性同样重要

李友梅：城市化道路，世界上有很多模式。今天中国的城市化怎么走，陆铭关注到了农民工，他的核心的假设前提之一就是户籍制度的改革与农民工在城市待遇改善有密切关系。我们在长三角做调研时，感觉政府在思考户籍制度，还有其他的制度安排。请问陆铭，使农民工在城市里享受市民待遇，户籍制度的改革是不是最重要的一条？

陆铭：改革户籍意味着什么？户籍原来只是人口管理制度，但是中国把户籍和居民的福利挂钩,福利包含教育、医疗等诸多公共服务。应该给农民工城镇户籍，或者取消户籍所附带的福利。

讲到外来人口，我们的第一感觉是他们跟我们分蛋糕，别人蛋糕小了，我们的就大了。其实，并非如此。给定蛋糕的大小，如果分配不公，造成社会矛盾，会引起不合理的资源消耗，这部分消耗如果用于给农民工提高福利，并不影响原城镇居民的福利。此外，外来人口进入城市，也会产生规模经济和做大蛋糕的效应，这个过程产生的增量更多分给外来人口，既有利经济发展，又提高农民工的福利，大家均得益。

李友梅：从经济学的角度，从物质的角度，你的回答是令我满意的。但是农民工在城市里的待遇，不只是物质的，还有精神上的。我们到医院就医享受公共服务时，一个讲上海话的人，与一个带乡村口音的农民，会感受到不同的待遇。所以，我觉得户籍制度固然重要，但是其他制度要配套跟上。最重要的，不管是市民，还是农民，应该给他一个公正的公民待遇。也就是说，国家应该提供的公共服务，应该遵循的是公平的原则。要实现这个目标，不仅仅是政府的责任，也是我们每一个人的责任。但这首先要求国家制定相关的政策，来提升公民素质，让每个公民意识到公平的重要性。

陆铭：我完全同意。社会学很关注社会融合问题。我们下面的课题就要从区域发展转入到城市内部社会融合问题研究，外地人口进城后，怎么样获得同样的物质和精神的待遇，包括语言的融合，这都在经济学家研究的视野之内。经济学家和社会学家要携手并进，把传统的社会学问题放在经济发展过程中加以研究，因为社会融合程度已经影响到城市化进程和经济增长的空间了。

农业生产高效化、粮食安全的保证是中国城市化推进的重要基石

石磊：在城市化过程中，生产要素更多地向城市集中，是否就无法保证以往集中在农村解决的粮食安全问题呢？城市化与粮食安全能否兼顾？

陆铭：农民都进城了，粮食生产如何保证？看起来矛盾，实际上在城市化过程中两者并不对立。

一个国家的粮食产量取决于几个因素：劳动力数量、土地数量、劳动生产率、农产品价格等。在中国目前阶段，农业劳动力数量不是决定粮食产量的主要变量。土地呢，农民工进城并不会减少耕地数量。长期来讲，越是推进城市化，人口越向大规模的城市集聚，越有利于保护农业用地，因为大城市的人口密度比较高，建筑容积率比较高，而农民的宅基地反而占地更多。至于劳动生产率，只有当务农人口减少，才会有提高生产率的迫切需求，才有动力接受新技术，城市化恰恰可以推动这一点；至于农产品价格，现在比较低的农产品价格，最终还是因为农业生产的比较利益太低，农民种粮食不挣钱。在发达国家，城市化水平高，农业人口比重低，农业生产的劳动生产率提高以后，生产农产品必须要有足够的盈利才会有人干，所以农产品价格自然会高。因此，城市化过程从某种程度上反而会有利于实现中国的粮食安全。

石磊：陆铭给出了一个鲜明的回答，农民进城，也有有利于粮食安全的一面。这里我补充一点。其实，城市化不仅包含大量农民工进城享受户籍的福利，催生许多经济增长点，同时也包含着留在农村的少部分人口如何有效地发展农业的问题。当农民变成农场主时，农民不再是个身份，而是一种职业，城市化才是成熟和成功的。因此，我的看法是，在农村要优化农业组织、改善农业方式、调整农业结构，走生态化、规模化、组织化的道路，这是中国农业未来的前途所在，也是中国城市化成功的一个重要基础。

提供均等的公共服务，不仅需要提供增量，还需要政府调整存量

陈宪：陆铭刚才提到两个经济学的基准。一是要素自由流动后市场经济可以带来效率。另一个基准是均衡，人口的城市化、土地的城市化、产业的城市化必须是均衡的。中国现在是人口的城市化滞后了，农民成为市民了，但是实际没有城镇户籍，也就没有享受到城市其他人的公共福利。这也造成了产业的问题，有些制造业产能过剩了，服务业却是滞后的。如果要让人口的城市化不滞后，要达到均衡，需要向进城的农民工提供均等的公共服务。

我很期待陆铭的见解：如何提供均等化的公共服务，实现全社会意义上的机会公平？

陆铭：中国当前的公共服务不均等存在三个方面。第一是城市内部有户籍和没户籍的居民之间的公共服务差异。第二是地区之间的公共服务差异。第三是城乡之间的公共服务差异问题。

第一个问题相对是重点，关键要在经济增长的过程中产生出一块新的公共资源。比较聪明的办法是，如果能够把在城市打工的农民工所在家乡的宅基地复耕为耕地，产生的建设用地指标拿到就业所在地用，这里的土地增值收益可以作为给农民工提供公共服务的新增资源。

第二，公共服务的提供有规模效应，如果人口未来进一步向城市和沿海地区集聚，内地的人口规模相对会减少，中央政府一定要做一件事情，要向人口流出地区进行财政转移，投向公共服务，主要是医疗和教育。

至于城乡之间的公共服务均等化，农村地区要更多地通过财政转移投入来增加公共服务提供，其中的道理与区域间的公共服务均等化一样。而背后更根本的一条，是要改变中国当前公共服务提供的财政体系。欠发达地区未来要越来越多地由中央政府进行财政转移来解决公共服务提供问题，不要过于依赖地方财政。

陈宪：陆铭讲到要实现公共服务均等化，需要有增量。公共利益靠公共资源来满足。公共资源的流量就是每年的税收，当然还有公共资源的存量。我觉得仅仅有公共资源增量的调整是不够的，它太慢，必须进行存量的调整，当然存量调整很难，存量调整要改变原来的利益结构。

我们要承认未来中国发展的动力仍然来自于改革，奥巴马总统认为美国最根本的动力是靠技术革命，我们也要技术创新，但最主要的是来自于改革，需要中国领导人在改革上有极大的智慧和勇气。

陆铭：我完全同意。更为根本的是存量的改变，实际上背后就是政府职能的转变。中国目前对改革还缺乏共识，不改革大家是共同受损，如果我们意识到改革对每一个社会公众，每一个地方政府都有益的话，就有助于大家形成改革的共识。

政府提供更多信息，帮助劳动力合理转移和流动以减少城乡差距

石磊：陆铭演讲中提到，地区之间、城乡之间居民收入差距扩大是由于限制了人口的流动。这可能是一种解释，除此以外有没有别的原因？

陆铭：我曾做过中国地区间差距的成因研究。地区间差距有很多成因，比如地区之间的投资不一样，东部旺，内地缓；城市化进程，东部快，内地难；体制改革，东部顺，内地滞。但这些“成因”背后更为根本的原因还是人口流动不充分。比如说，论市区，重庆和上海人均收入水平差不了太多，但农村差距就很大。改革至今，城乡差距总体上在扩大，那些农民更多的地方，人均收入增长就相对较慢。1980年代中期至今，城乡收入差距可以解释地区间收入差距的70%到80%。如果真要想缩小地区间差距，不是简单地照顾内地城市，而应该从缩小城乡收入差距着手。而要使农民收入增多，最好的方法还是推进城市化和跨地区的劳动力转移。

李友梅：我们是否有必要建立一个劳动力流动的合理秩序？怎样让农民能够找到适合自己生活和工作的空间？1990年代初，2700元一亩的价格让农民很爽快地把土地交给了政府，当时农民的预期是，国家开发土地后，国外企业进来，他们的子女不用出国就可以在国外大企业里赚大钱。1993年，跨国公司进来了，农民一看，每天都有大巴从城里运来职工到企业去，农民这才意识到自己被排斥在世界工厂之外。也就是说农民现在所具有的知识和眼界，以及他的认识，不足以让他判断或者预测自己的未来。国家有无责任帮助农民判断自己怎样才能融进城市的职业结构？

陆铭：现代经济学意识到人的决策常常就是看眼前利益，信息也不充分。市场机制也存在严重的缺陷。未来要做的事情是，一方面要提供更充分的信息，一方面要转换政府职能，提供更好的服务，减少农民工在寻求更好工作机会时所面临的市场缺陷。市场的建设和制度的完善两步要同时走。

中国要重点跨越令亚洲、南美国家烦恼几十年的“中等收入陷阱”

陈宪：经济学家在讨论问题时，常有经济学的基准。我们现在也要注意讨论前提。中国现在处在中低收入国家的阶段，我们从几百美元走到3000美元，路是对的，但走路的方式有点问题，现在就要修正方式。但是国际经验是令人悲观的，能够顺利走过这个阶段的国家很少，这就是所谓“中等收入陷阱”，包含收入分配问题、城市化问题、产业升级问题等等，亚洲、南美的一些国家已经徘徊在这个门槛前几十年了，还没有走过去。

中国的城市化问题比别的国家更复杂，有一个制度安排问题，涉及到政治体制、经济体制、社会体制，所以难度更大。中国未来的城市化不在于它的速度，而在于如何找到更好的办法，把刚才陆铭讲的不充分的城市化变成充分的城市化，把不够实质的城市化变成实质的城市化。我的建议是，要研究中国城市化道路怎么能够跨越“中等收入陷阱”。

陆铭：跨越“中等收入陷阱”，要处理好三者之间的关系。第一是对权利的尊重，包括生存权和发展权；第二是效率的增长，中国是发展中国家，需要人均收入的提高，所以还有资源再配置和使用效率提高的问题；第三是稳定的问题，如果改革步子走得太快，矛盾短期内激化，有可能使权利的尊重和效率的提高都实现不了。这些已经不是一个学科能够回答的问题，更需要多学科的智慧和国家治理的艺术。

听众提问

分离土地所有权和使用权，实现权利、发展和稳定三者的最优平衡

提问：如农民拥有土地的所有权，让土地这个生产要素流动起来，对城市化会有怎样的影响？

陆铭：我赞成分离土地所有权和使用权，主张使用权的跨地域流转。具体体现在，农民进城后，家乡的宅基地变成农地，把建设用地的使用权给予就业地的城市。如果简单地让农民拥有土地所有权，一要动中国的法律，二是地方政府无法从土地上获益，现阶段会遇到极大的阻力；三是会造成土地位于不同区位的农民之间巨大的财富和收入不平等，四是土地制度和户籍制度无法联动改革，跨地区流动的农民仍然难以获得平等的公共服务。我们今天需要的智慧是，找到一个最佳的方案，实现权利、发展和稳定三者的最优平衡。

城市化促进就业，实现公共服务均等化

提问：户籍制度的改革会加速中国城市化，那么如何解决农民工及其家眷的就业问题？

陆铭：在今天以重庆为代表的改革试点中，有个前提条件，这部分人已经在城市就业了。再比如说，上海常住人口中没有户籍的城市新移民大约600多万，绝大多数是有工作的，把他们纳入城市户籍反而能降低城市居民的平均失业率。城市化过程本身就是不断创造就业岗位的过程。现在需要防止出现的问题是，在地区间存在明显的公共服务差异的情况下，有些移民只是为了获得更好的公共服务，比如让自己的子女在大城市获得更好的教育，这种类型的城市人口扩张不是我所主张的。

上海具有继续城市化的空间，20年后人口达3000万

提问：能否估算2030年的上海城市人口？

陆铭：如果纯粹考虑由经济发展带来的人口增长，上海是偏慢的。1950和1960年代是东京人口增长高速期，东京都（不包括东京周围县城）人口年增长数约为25万。上海市区的面积是东京都的3倍，1992年之前上海户籍人口年增长数约为9万，之后大约为5万。如果户籍人口增长数加上外来常住人口，年增长数也只在20万到25万之间。如果上海人均GDP达到东京现在的5万美元，以人均GDP每年增长10%的速度，大概需要25年，届时人口规模可能在2500万到3000万之间。

要做对要素价格，在产业转移中实现产业升级

提问：城市的发展离不开产业的发展，发展中西部需要承接东部的产业转移，有何利弊？

陈宪：产业转移会增加运输成本。转移后能获得当地低成本的优势，如劳动力和土地。产业转移不能只是原来差不多的技术转过去，更有产业升级的问题。现在中国的产业升级比较慢，有的解释是要素价格没有搞对，还有一种解释是中国经济总量比较大，区域发展也不平衡。

石磊：产业转移、要素流动通常被理解为产业政策操作的结果，从而变成政府行为。如果依靠市场操作则结果不同。比如说户籍没放开的时候就存在劳动力的流动，这是因为市场自发调节。产业转移过程中更重要的是市场配置资源，而不是政府简单的“拉郎配”。

陆铭：一种流行的看法是，东部沿海劳动力成本上去了，土地成本上去了，所以企业搬迁了。这些成本上涨，部分是因为政策管制，比如建设用地指标的分配。所以今天要把要素价格做对，才能有效地实现地区间的产业布局。(内容据10月24日文汇讲堂现场演讲整理而成，摄影记者 戴焱淼)