谢 扬：国务院发展研究中心农村部副部长

黄小虎：中国土地学会秘书长

党国英：社科学院农村发展研究所研究员

　　 8月1日起，重庆市正式开始实施《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》。在短短的两周之内，截至8月13日，重庆市已经受理了14111名农村居民的转户申请，并且这1.4万名农村居民都已成为了城市居民，其中有2276户农民自愿进行整户转户。

　　 重庆市此次大手笔开展“农转城”，在社会上掀起了不小的波动，支持、叫好者有之，批评、质疑者亦有之。而争议的焦点，落在农民拿土地换户籍上。

　　企业家承担改革负担

　　 理财一周报：重庆市市长黄奇帆称，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脱掉的这三件衣服核心是“土地”，这是否会让农民产生犹豫？因为在中国农民的观念里，土地是安身立命之本，他们会轻易为了城市户口而放弃自己的土地吗？

　　 黄小虎：这个问题要按不同地区的农民来看。比如在城乡接合部的农民，他们有可能就不需要这样的市民身份，因为现在城乡接合部的发展机会特别多。在计划经济时代，这些近郊的农民也都不愿意成为城市居民，他们认为农民的身份更加自由：房子可以出租，种菜的收入也不低，还能搞些“副业”；而如果转为城市居民，前面提到的这些好处就都失去了。

　　 但如果是偏远山区的农民，那他会觉得到重庆去打工是个不错的选择。那些地方的农民在山里也没有更好的发展出路，如果想致富，单单靠务农肯定是富不了的。所以这部分人应该是成为“新市民”的主要人群。农民对土地的感情是“又爱又恨”，“恨”是因为，在当今社会不可能靠种地改变自己的生活，但又不敢放弃这块地，因为对未来没有把握。

　　 党国英：我们过去总认为，农民的土地是他们的社会保障，这种观点很有问题，城里的人没有地不还是活着吗？进城的农民本身就已经不再从事农业生产，他们在城里有工作，怎么会离开土地就活不了？

　　 近郊农民的土地比较值钱，条件比较好，这部分农民可能就不愿意成为城市居民。远郊山区的农民可能就非常愿意，因为本来他们的土地就不值钱。因为重庆整个是山区，那些山区的农地经济效益不高，这些地方的农民放弃土地只不过是放弃了一亩地一年500元的收入，而来到城市却能穿上“五件衣服”，农民何乐而不为？

　　 谢扬：选择权在农民手里，所以完全是充分自愿的。农民的选择是要看城市户口背后的福利政策。现在的福利是主要解决社会保障，包括养老、医疗等。但就业能解决到什么程度，国有企业的五险这些“新市民”能否享受得到就成为了值得关注的问题。按照城市职工的养老保险上缴费率计算，原来重庆市的养老保险费率是20%，现在是28%，这是国家法定缴费率中最高的。

　　 谢扬：这其中有20%由企业来承担，8%由个人承担。绝大多数企业都达不到这样的水平。这28%的养老保险费率加上企业上涨的其他税收，一个企业的总的税费要提升50%以上。这样一来，重庆市的企业将承担这次改革的负担。一旦这些企业都垮了，转成城市户口的价值在哪？

　　 政策中提到“缓三年”的政策，一旦三年之后，这些“新市民”发现城市户口并没有特别好的优势，就会出现回流农村的局面。我觉得这种可能性很大。因为改革主体的负担在企业身上，政府不承担主体部分，所以最后不是农民愿不愿意来城市落户，而是整个改革能不能运行下去。这种尝试一开始，我估计企业的抵触情绪会很大。

　　社保换土地不合理

　　 理财一周报：根据重庆市方案，农民进城后可有“3年过渡”“3项保留”，即允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地使用和收益权。如何看待政府用社保、户口换农民的土地这一做法？

　　 谢扬：这是第二个层面的问题，即土地是不是等同于社保。社保有养老、医疗等项目，这些都属于公共品，不管是城市还是农民，这些都应该由国家赋予。所以从这一意义上讲，土地就不应该和社保的关系那么密切。不管是不是在农村、有没有地都应该有这些保障。因此，社保工程就会大大弱化，而土地变成了财产权利。所以如果用社保来换土地，就相当于用社保来剥夺农民的财产权利。从原则上来讲，这样的做法是受政策反对的。

　　 现在随着城乡整合、公共服务的均等化，不管医疗、养老、就业等保险都已经成为公共产品。所以土地更多剩下的就是财产权，财产权更重要的是等价交换，而不是简单地用社保来换土地。归根结底就是，社保的公民权不能与土地财产权画等号。如果以社保换土地就是不合理的做法。

　　 党国英：农民是否要选择放弃农村的土地还是要让农民自愿，除非是遇到重大公共利益，比如征地用来建设国防设施，那就还是需要强制的手段。其他的情况下，我认为需要以农民自愿的原则来选择，重庆农民一亩地一年收入500块钱，农民不可能靠这500块活下去。“三件衣服”农民爱脱就脱，不脱就算了。重庆现在公布的方案也没说是不是强迫收回这“三件衣服”。重庆将来可能会遇到“新市民”不愿放弃农村的土地又享有城市的社保待遇这种情况。农民自愿是关键，程序需要透明。

　　 重庆的做法态度上是积极的，方向是可取的，因为土地还需要提高利用率，城市需要适度地扩大。所以重庆市要把住两个原则，一是总体上的耕地要增加，第二就是农民要自愿。“三件衣服”如何脱是关键问题。重庆作为我国户籍改革的实验区，它这样一种打破坚冰的做法，是实质性的改，不同于其他一些地区只是停留在表面的做法，所以应该值得赞扬。

　　 理财一周报：有一种观点认为，政府这样做有“低价圈地”的嫌疑，对此您怎么看？

　　 谢扬：“低价圈地”的嫌疑是有，但没有证据，所以也不好说。现在所有的城镇化推进，都有赖于政府的财政财力。而政府财政财力的主要来源之一就是土地收入，土地收入又取决于农村的集体土地变成国有土地，这样才能进入市场，增长财政收入。从这个意义上来讲，“低价圈地”的嫌疑肯定是存在的。

　　 但政府也能说是把农民的结构调整了，把农村居民变城市居民。从现象上看确实如此，但从本质上看，城市的福利是否能完整地替代农民在农村所不具备的条件。

　　 在我分析看来，农村人口进城的前提是要有足够的就业机会，就业机会就要靠产业发展，产业发展就必须有企业的支持，而企业要支持整个产业的发展就必须由政府减轻很多税费。而现在政府却想要加重税费，这样怎么能运转下去？

　　户籍应回归信息管理功能

　　 理财一周报：现行的户籍制度在农民城市化的进程中，扮演着何种角色？未来户口的地位会发生怎样的改变？

　　 党国英：现在的户籍制度，的确存在不公平的地方，有些（农民的）权利就被牺牲了。所以要改革现行的户籍制度，如果户籍制度不改，就成了剥夺一些人利益的工具。户口本来就是一个人口登记管理中的采集信息的基础性的东西，只是现在附加上了社保，而社保需要户口信息，这才是现在户口存在不平等的原因。户籍本身不创造财富，只是方便管理。

　　 谢扬：户籍更多地将表现为居住地的登记，而不表现为过去包罗万象的功能。也就是说，户籍将会越来越弱化，被各种福利制度所替代。最后将会逐渐简化成一张纸，这张纸只代表了一个人在哪居住而已。所以现在高调宣传的户籍改革我认为意义不大，这最终还是要取决于背后那些福利制度的逐步改革和完善。不要再为户籍制度改革唱高调，因为户籍制度改革不是公安部一个部门弄的。这些事其实已经意义不大，很多人都已经看清了问题。所以我认为这次重启的方案，选择权是在农民手里，农民能够自己算一笔账，看看到底什么才是适合的。在我看来，最后户籍将会变成一种简单的登记制度。

　　 不能简单地将土地问题归为户口背后利益纠结的关键所在。因为现在很多人只看到表象，如果我们现在的财政制度发生改革，不再过多地依赖政府土地，也不过多依赖集体土地转为国有土地这一途径，那就不见得有利益纠结了，现行制度如果发生改变，就不会出现这一局面。可我们现在的财政制度又过于依赖土地，因为地方政府收入的一大来源就是土地出让后积累的资金。

黄小虎：户籍并不是最重要的东西，最主要的是户籍背后所隐含的东西。关键还是要让农民自己算账，每个人的情况是千差万别的，很难有一个具体的杠杆。如果用8万元一亩的价格把农民的生路给买断了，政府能不能保证农民在城市的生活有保障。

　　城市化不能搞“大跃进”

　　 理财一周报：中国推进城市化进程的最佳路径应该是什么？应该由政府，还是由民间和市场来主导这一过程？

　　 黄小虎：城市化是一个自然的历史过程，政府可以创造各种条件来推进城市化进程。比如“新市民”子女的教育、个人社保、医疗等问题。退休保障是以后需要考虑的事情，眼前需要考虑的是能不能有稳定的就业和比较满意的收入，从而能够支撑“新市民”在城市中生活下来。这个城市化严格说来，并不是政府规划出来的，不能把城市化套上一个进度安排，城市化应该是一种各方面水到渠成的一个自然而然的过程。所以中国城市化的推进应该顺其自然。

　　 我认为还是要以市场为配置资源的基础，而政府也要很好地协调服务，在城市化进程中，不宜有行政化的手段干预。

　　 城市化是为了使农民能够脱离农业和农村，能够在城市里从事二、三产业。要让这些“新市民”有稳定的收入，第二要让他们各方面的权利得到基本的保障。这些不是政府说了算，而是需要取决于农民自己。城市提供的条件，“新市民”如果愿意接受，那就是他自己的选择。

　　 这又可能引发出一个问题：许多农民为了一张城市户口而盲目进城，但之后又发现找不到稳定的工作，也没有适合的住处，那就会成为一个很大的社会问题。而这个社会问题正是由政府自己造成的，最后还是要靠政府解决。

　　 谢扬：我认为整个城市化进程应该是一个完整的市场化过程。而在市场化的过程中，需要有政府的作用、土地制度的作用，还有企业产业发展的作用，是各方面利益的一个博弈的过程。很难说是由政府主导还是由市场主导。

　　 党国英：中国的城市化我只嫌慢，但也不赞成“大跃进”。最佳路径应该是招商引资，需要把工业搞起来，工业不搞哪来的城市。政府就是要服务，就是要发展市场经济，要自由开放。

　　就业问题最关键

　　 理财一周报：重庆此次提出了两年300万、十年1000万的农民工进城计划，重庆如何提供如此多的就业岗位？未来哪些问题将成为阻碍农民工在重庆安家落户的最大障碍？

　　 谢扬：重庆市认为现在能完成这样一个十年1000万的农民工进城计划。未来五到十年，重庆市将建100家五星级酒店，而这只是其中就业渠道的一种。全国直辖市或地级市中，有100家五星级酒店的城市有几个。这只是重庆现在透露出来的一项计划，其他增加就业岗位的计划还没有公布。

　　 重庆现在在发展各种各样的产业，但这些都要依托企业的发展，现在改革的成本又都在企业身上，所以就有可能发生企业和就业之间的矛盾。如果企业要发展，就要招更多的工人，就要承担更多的养老保险。

　　 所以就业问题是最关键的。因为没有就业就没有收入，没有收入就无法负担那些保障。这就像现在很多的城市居民在城市中的境遇。而城市中的救济制度也并不完善，那些交出土地的“新市民”和城市低收入市民都要竞争最低生活保障，而按照全世界平均的低收入人口占整个人口的6%这一比例来算，现在地方政府在最低生活保障上的支出和未来在这方面的支出将扩大多少？

　　 所以如果短期内吸收过多的农村人口，超过一定比例的话，政府的财政收入不会像人口增长的速度一样快，到时候肯定会出现财政缺口，这一缺口一出现，就业、社保这些承诺可能全都成为空话。