去年12月15日，中央召开城镇化工作会议，分析我国城镇化发展形势，明确全国城镇化指导思想，并作出全面动员部署。今年3月16日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，进一步明确了我国城镇化发展的思路、目标和任务，全国城镇化建设的号角已然吹响。

　　为贯彻落实中央关于城镇化发展战略，我区准确把握城镇化发展基础和态势，立足走有中国特色、西藏特点的新型城镇化路子，着手编制《西藏自治区新型城镇化规划（2014-2020》。今年5月18日至19日，自治区在北京举行西藏新型城镇化规划专题咨询论证会，此次咨询会共邀请数十位西藏发展咨询委员会委员和国家有关部委、研究机构、高等学府的知名专家、学者，为科学推进我区新型城镇化建设把脉、献策。这次论证会对西藏新型城镇化发展可以说是一次高层次的、荟萃智慧的重要会议。

　　会上，专家们围绕规划征求意见稿，对我区城镇化的目标、内涵、布局、产业支撑、实现路径等提出了许多真知灼见，为积极稳妥推进我区新型城镇化发展提供了重要参考。通过论证会的集思广益、充分讨论，一个根植于西藏土壤、散发着浓厚“酥油糌粑味”的新型城镇化轮廓，在我们面前渐渐清晰起来。

　　城镇化是人类社会发展的客观趋势，是现代化的重要标志。当《西藏自治区新型城镇化规划》编制工作启动时，摆在面前的基本区情是：120万平方公里的国土，80%海拔高于4500米，人均密度仅为2.6人/平方公里，“全国省、市、自治区中人口数量最少、人口密度最低的地区”这句话足以反映我区地广人稀的程度。

　　基于这一特殊的区情，我区的城镇化发展与祖国内地相比，有着完全不同的基础条件和发展特征。据统计，2013年我区城镇化率为23.7%，较西部地区平均水平低21.7个百分点，较全国平均水平低30个百分点。和平解放以来特别是改革开放以来，我区城镇化发展取得了巨大成就，但由于历史、自然和社会等因素的影响，城镇化也存在一些亟需解决的问题，面临新的发展态势。

　　城镇化关系经济社会发展全局。合理的城镇化进程能够成为生产率提高和经济增长的重要推动力，刺激投资需求，促进产业融合发展，有效改变人口分散导致基本公共服务半径大、成本高、水平低等状况。推进我区新型城镇化建设，既是造福各族群众的必然途径，也是实现跨越式发展和长治久安的重要保障，更是实现全面建成小康社会的必由之路。

　　如何紧扣中央对西藏工作的战略定位和明确要求，尊重发展规律，因地制宜、分类指导、积极稳妥地推进城镇化，走出一条具有中国特色、西藏特点的新型城镇化路子，是摆在我们面前不可回避的问题。

　　有人把农村居民向城镇迁移的城镇化形象地描述为“追逐城市之光”。这所谓的城市之光，不仅指城镇更加丰富多彩的物质文化生活，更是指城镇所能提供的更好、更充分的基本公共服务。

　　中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》的最大亮点就是推进以人为核心的城镇化。城镇化的主体是人，解决好人的问题是新型城镇化的关键。目前，我区农牧民占总人口的80%以上，其中76.3%居住在农牧区，改善农牧民生产生活条件是我区经济社会发展的首要任务。

　　“西藏要在起点低、底子薄的基础上实现高质量的城镇化，关键在于民生建设。”中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙认为，西藏新型城镇化的核心和关键，就在于民生建设，也就是让各族人民群众的生活水平不断得以提高，生活条件不断得以改善。因此在民生建设和基础设施方面，政府必须发挥主导性的作用，加大投入力度，改善就业环境，提高居民收入，促进居民特别是广大农牧民生活水平的提高。

　　“以人文本、改善民生”是贯穿在规划编制和论证过程中的一条主线和根本出发点。但在城镇化与民生改善相互关联的具体实现路径上，如何让在农村居住的人口与城市人口享受相同的待遇，远不是盖起楼房让农牧民进城那么简单。

　　以牧区为例，国家发展改革委规划司司长徐林认为：“就西藏而言，人的城镇化有哪些不一样的地方？其中一个很重要的方面就是大量分散居住的牧民的城镇化。”他表示，西藏的城镇化过程中，牧民未来生活空间的集聚是一个重要因素，因为牧民居住相对分散，政府必须为提高基本公共服务支付高昂的成本。

　　国家住建部村镇建设司司长赵晖也认为牧民的城镇化十分必要，但他同时也建议，要大力发展交通设施、补贴油料、分散供水、分散供电等，研究和发展分散性居住技术、模式，在此基础上，坚持不懈提高牧民生活水平。

　　可以说人口的转移是城镇化的一个内容，但不是全部。换句话说，城镇化不是消灭农村，走新型城镇化必须统筹城乡，协调发展。与此同时，我区不同的区域，具有不同的资源、人口、市场、技能等禀赋和经济、生态、国防等功能定位，这就决定了新型城镇化必然是多样化的路径。条件不一、路径不一，如何衡量我区的城镇化又成为一个新的问题。

　　国家住建部村镇建设司原司长李兵弟认为，如果其他省区的城镇化规划是为大多数城镇人口提供目标服务设计的，那么西藏的城镇化目标服务设计的主要对象就是占大多数的农牧民。他直言，在城镇化发展主要目标的设定上，不应以城镇化率为先，而应该以为农牧区提供公共财政转移支付为主的基本公共服务能力的建设为主。

　　国家住建部政策法规司原巡视员徐宗威也认为，西藏新型城镇化的总体思路应该是考虑如何将城镇物质、精神文明传播辐射到广大农牧民，而不仅仅是简单地注重人口在空间上的转移。

　　由此可见，不能为了城镇化而城镇化，城镇化的最终目的是改善民生，民生也是衡量城镇化的最高尺度。有专家就指出，农牧民城镇化的过程主要涉及四个方面，一是地域上的迁徙，二是就业上的转变，三是公共服务上的升级，四是生活意识的更新，只有实现这四个方面的转变才是真正的城镇化。

　　“城镇化新型不新型，关键看家庭。”中国城市规划设计院院长李晓江认为，如果我们上一轮城镇化主要是解决就业、得到城市的非农劳动收入，那么后续城镇化是农牧民首先想在哪里安家，这个是我们发展阶段所决定的城镇化本质问题。“包括安家、养老、改善生活和人居环境，这些都是一个更加综合的目标。”李晓江认为，此次自上而下的城镇化当中，有相当一部分人口迁移的重要动机之一就是获得更好的生活、公共服务，因此新一轮城镇化的前提是优先发展好公共服务，由此进一步促进城镇化的推进。

　　要让进城的农牧民有归属感，真正融入城市生活，不仅需要物质层面的生活保障，精神层面同样不可轻视，其中教育便是非常重要的环节。

　　北京大学社会学人类学研究所所长马戎说：“城镇人口不依赖自然生育，而主要依靠迁移增长，进城的农牧民基本素质如何，就业的基本技能、汉语交流能力都不可或缺。”马戎认为，现代社会发展，最根本的是人的发展，而这个发展的核心是教育，只有人的教育素质提高了，才可能实现现代化。就西藏而言，就是要进一步加大基础教育，对西藏新型城镇化产生具有积极而深远的影响。

　　“不能为改革而改革、为城镇化而城镇化。”国家住建部副部长仇保兴直言，城镇化率或水平不是目的，而是手段，我们的目的是人民的幸福、生产生活水平的提高，城镇化也是为这个目标服务的。

　　城镇化对于经济发展的刺激作用不言而喻。就我区而言，可以有效带动产业发展和农牧民非农就业，进而促消费、激内需，助推我区经济发展方式从投资型向消费型转变，成为我区转变经济增长方式、实现长期健康良性发展的有力抓手。

　　但城镇化受自然条件、资源环境承载能力、经济社会发展水平等因素制约，并不是越快越好，城镇化率也不是越高越好，如何根据自然地理条件、社会人文现状、经济发展水平、城镇化发展特征等具体情况，坚持量力而行和尽力而为的原则，积极稳妥推进新型城镇化进程，对于我区而言格外重要。

　　国家住建部政策法规司原巡视员徐宗威认为，西藏情况很特殊，而且地广人稀，因此在城镇建设上的理念和标准应该有所不同，不能一味强调提高容积率，相反低强度、低密度的开发模式应当是好的，城镇化形态应是多中心、分散式的。

　　中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所所长郑度同样表示，针对西藏自然环境特殊性，不必强调快速度，不能照搬内地经验，尤其在城镇容积率方面。他建议，针对不同地域，根据资源承载力和城镇容量来进行城镇化。

　　“对于拥有300万人口、120万平方公里地域的西藏自治区来说，城镇化在空间布局上可选择‘一圈两带多中心’的路径。”中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙提出，西藏地广人稀，自然条件独特，在新型城镇化的空间布局上，需要符合自身地理特征，同时也应该结合社会经济发展的历史和现实条件及未来发展要求。陆益龙进一步阐述说，“一圈”就是加快拉萨中心城市圈的建设，充分发挥拉萨市在西藏城镇化过程中的中心作用，根据分工和产业规划，推进周边城镇的建设和发展。“两带”就是沿青藏铁路的城镇带和雅鲁藏布江中上游城镇带。“多中心”是指在日喀则地区、山南地区、那曲地区、林芝地区、昌都地区和阿里地区六个地区加大中心城镇的建设和联网，发挥多中心发展对广阔地区的服务中心的功能，为区内均衡发展和改善民生创造有利条件。

　　《国家新型城镇化规划》提出，“以城市群为主体形态”来引导国家空间布局，但由于西藏的特殊区情，国家发展改革委规划司司长徐林认为，“城镇群”和“城镇带”的概念不是特别符合西藏的特征：“不如说强调沿交通干线、河流的一些节点城镇的作用，这些节点城镇恰恰是符合西藏国土面积辽阔、边境线长的特点，意义更大一些。”

　　中国城市规划设计院院长李晓江同样表示，西藏地广人稀，一般不会出现像内地的城市密集区，更为可能的是交通干线上的聚集，应重视交通走廊、江河流域，这些是将来城镇、人口聚集的主要载体。他坦言，城镇化空间布局的提法不重要，关键是要认准核心问题：西藏的城镇必定是多点、散点式或沿交通走廊、河流通道来聚集的，在西藏不一定发展超大城市，但要培育服务功能比较强的聚集点。

　　清华大学公共管理学院教授俞乔提出，城镇载体建设核心是空间布局、城镇体系及城镇规模，在这方面，西藏应该坚持突出重点，强化民族和区域特色，有所为有所不为，进一步突出“城乡统筹、城乡一体、产城互动、集约节约、生态宜居、和谐发展”，促进城镇和新型社区、农牧区协调发展。既要突出藏中南城镇群、副中心城镇、重要节点城镇发展，还要在沿边带上下功夫。

　　国家住建部总规划师唐凯认为，应该加强增长极城镇的辐射带动作用，结合西藏城镇化发展现状和发展条件，应当培育一定规模的城镇拉动区域发展。因此应当充分发挥拉萨示范带动和辐射引领作用。他同时表示，西藏自然条件特殊，环境脆弱，怎么称之为强？城镇要控制在什么样的规模需要科学论证。

　　中央城镇化工作会议指出，要让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。国家新型城镇化规划进一步强调，要发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇。

　　西藏是重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地。重点生态功能区和禁止开发区的面积分别占全区国土面积的67.8%和37.6%。如果说特色是新型城镇化的标注，是城镇化建设的灵魂和内涵，那么西藏城镇化的“新型”，无疑将突出体现在生态保护和文化传承两个方面。

　　“1998年长江洪水，北方干旱，与青藏高原降雪、季风降雨有直接关系。”中国科学院院士、中科院青藏高原研究所所长姚檀栋开门见山，他认为西藏城镇化不仅是为西藏，更关系到整个中华民族。

　　姚檀栋指出，近年来国家连续开展了三江源生态工程、西藏的生态屏障工程等许多生态工程，但相对零星和分散。开展城镇化，正好可以将西藏的生态环境工程系统化。“城镇化目标不是为了增加GDP，或为了发展城市，更大的目标是为整个中华民族作贡献，国家出台了一系列规划，说明国家重视西藏的生态和保护，我们一定要把国家层面的意志体现在城镇化规划里。”

　　对此，中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙持相同看法，他指出，西藏是我国重要的生态安全屏障，在自然生态保护中具有特别重要的地位，在推进城镇化的过程中，必须把生态保护放在优先考虑的位置。在关系到发展与生态、效率与环境的效益权衡问题时，应优先考虑生态环境的安全。陆益龙建议，对西藏所承担的生态保护功能，可以通过建立生态保护的补偿机制，如通过征收生态保护税费，建立生态文明发展基金，用于西藏的环境保护、扶贫和发展项目。

　　国家住建部城镇化专家委员会副主任高潮建议将绿色城镇化写进西藏城镇化规划。他指出，西藏的城镇化，必须建立在一套绿色城镇化指标体系下，要坚守生态底线。西藏要鲜明提出绿色城镇化，衡量西藏新型城镇化质量的指标不是产业和人口集聚，不是工业化，不是城镇化速度，而是绿色指标体系。要首先建立起一套绿色城镇化的指标体系，对大气排放、污水、垃圾制定出接近零污染的严厉指标。

　　高潮进一步指出，能源使用方式是城镇化的第一支撑，要将绿色能源体系建设和新型城镇化密切结合在一起，作为一个重大战略，这是保护西藏大气、冰川、湖泊、江河、生态、大地景观的一个必须予以关注的战略要点，进一步推动绿色能源建设和使用，制定清洁能源交通规划，突出智慧交通和智能交通。

　　如何避免城市中只有现代化，没有传统；只有文明，没有文化的现象？国家住建部原副部长仇保兴指出，藏民族在特殊的地理环境中，发展出独特的建筑文化、城镇结构、生活方式，与大自然和谐相处，本身就是一种合理的生态文明，应该弘扬传承，将它与现代城镇建设有机结合起来。“目前我们对于西藏生态城镇、风貌特色的建设缺乏研究，游客千里迢迢到西藏去，如果看到的是跟内地一样的城镇，那绝对是破坏我们的旅游资源，所以应当因地、因文化、因历史传承建设藏区特色生态文化城镇。”

　　仇保兴认为，城镇合理规模多大是与风貌特色有关系、与产业特色有关系，如果有良好的风貌特色，小没有关系，哪怕1万人也同样可以吸引游客。“产业特色不明显也没问题，如法国格拉斯，只有3万人，但是世界著名的鲜花之都，游客是几百万人，所以这些都不是问题，只要有特色。”

　　国家住建部村镇建设司原司长李兵弟说，城镇化发展一只手是推动发展，另一只手是实现有效保护，要加强生态环境保护、藏民族聚居生活文化保护、高原生态地域特色保护、历史文化名城、名村（传统村落）、名镇等保护，以及原生态藏民族农牧民生活环境的保护，这对自治区城镇化发展特点尤为重要。

　　西藏新型城镇化建设将如何进行？待城镇化蓝图完成时的西藏应该呈现出什么样的景象？所有的一切目前尚未有定论，但清华大学公共管理学院教授俞乔的一段表述，似乎可以概括出我区新型城镇化的基本面貌——

　　以人为本，较大幅度提升人民的生活质量与增进福利水平；加强民族团结和保证社会稳定，维护国家统一和巩固边疆安全；有利于经济、文化、社会的长期可持续发展；做到工业化、城镇化、信息化、农业现代化、政府治理现代化同步推进；在城镇化过程中始终贯穿生态文明建设，保护特色民族文化；全面融入国内大市场，充分利用市场机制调动各种资源推动新型城镇化发展。