北京城市运行成本初探

　　北京每年要喝掉三个多密云水库的蓄水量，用掉超过三峡电站一年的发电量，烧掉超过50艘20万吨级超级油轮运载的成品油和2000多万吨的煤，再加上数百亿城市管理支出……

　　日前，接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，针对我国目前挑战日益严峻的特大城市运行管理，中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员叶裕民分析说，“现代化的一个特点，是城市运行管理成本增长速度远远高于经济增长的速度，需要远超农村社会的资源、人力支撑简单常态的城市运行。”

　　现代城市运行成本基本包含两方面，其一是资源能源的消耗；其二，城市基础部门和公共部门运行管理支出。近日，本刊记者特别以首都北京为例，通过测算保障城市运行的公共服务的资源和管理成本，初步估算了一个城市运行的成本。展望未来中国大规模城市对资源和管理成本的更大需求。

　　北京城一年消耗多少资源

　　先说资源消耗。北京目前常住人口超过2000万，来自北京发改委的统计显示，按照正常人基本食用标准，一天至少消耗掉8000吨粮食，2万吨蔬菜，1600吨肉，1000吨食用油，500吨鸡蛋。如果按照一个车皮标重60吨计算，这些必需品至少可以装满500个车皮。

　　不仅如此，对于北京而言，这些居民生活的必需品自给率很低。7成左右的蔬菜是从河北、山东等周边省市运入首都，接近50%的鸡蛋、牛奶也是来自京外，运输、损耗成本难以计量。

　　能源消耗量同样惊人，根据《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，去年全年北京总用水量36.4亿立方米，夏季用水最高峰时期，日供水量超过280万立方米，相当于一天用掉一个昆明湖的水量。

　　全年北京天然气供应总量95.5亿立方米。目前，位于西南地区国内最大的单个单层整装天然气田，探明天然气储量为4000多亿立方米，按照目前的年用气量，只够北京使用45年左右。

　　在用电量方面，北京去年消耗电量913亿千瓦时，远超过2013年三峡电站年发电量828.3亿千瓦时。而且，尽管因为环境治理，北京近年来不断减少煤炭使用量，但每年北京城依然要消耗掉2000万吨左右煤炭。

　　同样，这些能源大部分来自外地甚至国外。譬如，北京超过一半的原油用量来自中东等产油国，这些原油先通过海上运到天津，再通过管道输送到北京。天然气也是通过管道从千里之外的西部地区输送到北京，还需再通过管道进入千家万户，这又是一项浩大工程。

　　城市管理需要多少钱

　　资源能源消费是一方面，保障一个城市正常运行，还需要基础部门和公共部门的顺畅运转，它包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理等机构日常运行必需的费用。

　　观察北京2013年财政预算执行报告可以发现，公共交通支出达到110亿元，其中包括运营补贴以及交通基础设施建设等。

　　医疗卫生方面的投入亦是必需的，它是城市公共卫生和居民健康的必要保障，过去一年，北京医疗卫生支出102.4亿元，以保证居民基本医疗和完善公共卫生服务体系。

　　城市环境维护也是城市公共服务的主要内容之一，全年支出在40亿元左右，包括垃圾处理、城市环境综合治理等，如果再加上植树造林、植被恢复等投入，则接近百亿元。以垃圾处理为例，北京每天制造的生活垃圾达到1.8万吨，为了支持生活垃圾处理、居住小区垃圾分类收集运输系统项目建设等，首都去年投入资金11.8亿元。

　　公共安全及国防支出107.0亿元，保证公检法等公共部门正常运转，维护城市公共安全。一般性公共支出也超过80亿元，以维持党政机关等部门和事业单位的正常运行。由此观之，保证居民衣食住行、医疗、生活环境、公共安全等基本需要，相关公共财政支出每年都需数百亿元。

　　何以造成“高成本、低效率”

　　“城市运行管理成本的提高有其一定合理性。”在叶裕民看来，随着城市规模扩大，基础设施总量大幅增加，产业机构和社会结构多元化，推高了城市运行的成本。

　　譬如，“十一五”期间，北京实际每年增加人口50万～60万，生活用水量每年增加0.6亿立方米。再如城区面积的大幅扩张和基础设施的快速建设带来的对土地、水等各种资源的巨量消耗，而且，在这一过程中还存在巨大的浪费。

　　同时，城市质量提升对城市品质提出了更高的要求，这方面的典型案例是环保工作在城市运行中的地位日益凸显，以雾霾治理为例，近年来已经成为城市环境治理的重头戏。过去的一年，北京投入节能减排及大气污染治理专项资金就达到27.9亿元。

　　从管理角度分析，叶裕民指出，今年不少城市运行成本增长过快，背后成因复杂：

　　其一，城市运行秩序需要持续建立。“我们的传统社会是一个排斥性、城乡割裂的管理体制，长期以来重建设轻管理”。叶裕民说，“这种管理上的无序增加了城市运行成本。”

　　在流动人口管理方面，叶裕民感触颇深，这些年她的研究团队走访了国内数十个城市，进行了大量的调研访问，其中流动人口刑事犯罪问题让她印象深刻，她称之为两个70%的问题，即犯罪主体70%是流动人口，被侵犯主体中70%也是流动人口，治安案件中流动人口占据的比重更高。

　　“城市管理是动态过程，人口经济增长，管理也要跟上。”叶裕民说，“因此，城市社会需要建立公平、公正和强包容性的城市社会秩序，让流动人口真正融入城市生活之中。”

　　其二，城市规划服从于各行政区增长的需要，缺乏区域协同，造成区域性问题，这些区域问题又反作用于区域内的各个城市，形成新的难题。典型的案例即是京津冀地区环境危机。

　　其三，当前以部门为主的条块化管理人为割裂了城市运行的脉络，导致了城市管理的部门化、利益化等问题。

　　叶裕民分析，面对日益复杂的城市运行系统，城市政府通常的做法是增加新的城市管理部门，使其职责更加专业化和分工细化，为此就必须不断增加城市管理人员、增加管理经费。这种应对之策存在简单的、表面化的问题。她说：“城市是一个复杂的有机整体。城市管理必须要有整体的观念。”

　　她进一步阐释，“部门化”管理模式决定了部门是城市管理的主体，在缺乏外部监督机制的情况下，在本部门管辖的范围内，管什么、怎么管、管多少由各部门说了算。

　　这就造成了一个现实，她说，“而城市运行中复杂的问题、无利可图的问题、跨部门综合化的问题、城市边缘区或者街巷深处不易被上级政府发现的问题乃至于涉及公共利益的一些深层次的重大问题都有可能被忽视。”

　　如何实现“低成本、高效率”

　　成本和效率是城市运行的核心命题，是衡量一个城市现代化水平的主要指标。未来，中国城市运行管理要实现“高成本低效率”。

　　以水资源利用为例，我国城市公共供水管网漏损率达到15%，远超发达国家5%的水平，造成我国年人均综合用水量454立方米，比水资源丰富的德国高出60立方米，而我国人均水资源占有量不到世界平均水平的三成。原因之一是生产技术工艺落后导致的“技术型浪费。”

　　“节约理念的宣传固然重要，制度建设更为关键。”专家建议，在我们这样一个人均资源较少的国度，需要完备严厉的制度和机制确保资源和能源的科学有效利用，最大限度地减少浪费，一些地区已经开始实践，譬如，呼吁多年的阶梯水价自今年5月开始在北京实施。

　　“当然，管理方式亦需革命性创新，当前城市运行存在巨大的压力。”叶裕民分析：

　　一是财政压力。由于层出不穷的城市管理问题导致政府不得不将管理部门越分越细，越分越多；而每个部门面对巨大量的管理任务，向政府提出越来越高的财政要求，导致政府财政面临巨大压力。

　　二是服务品质压力。尽管不断增加城市管理的财政支出，但是管理的低效率决定了仍然存在大量的城市问题管理不到位或者干脆缺乏管理。

　　“这需要打破部门之间的割裂状态，整合信息孤岛，建立起城市空间经济社会环境大数据系统，在同一平台上开展全方位的城市治理。”她说，同时还要调动民众自我管理社会的力量，让社区、居民等参与到城市管理中来，形成政府和公众协同管理城市的格局，激发社会在城市运行治理中的潜力和活力，变被动的城市管理为主动的城市治理。