推进社会救助法治化的重要举措

——深刻理解和把握《社会救助暂行办法》

李立国

    党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作思路。习近平同志指出，凡属重大改革都要于法有据。社会救助是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排，需要以法治方式不断推进。2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），自2014年5月1日起施行。《办法》是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，首次将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针政策纳入法制安排，是我国统筹构建社会救助制度体系的标志，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　切实把握《办法》的新要求

　　《办法》旨在进一步完善社会救助体系，编密织牢基本民生安全网，切实维护困难群众生存权益，不断促进社会稳定和公平正义。在梳理、归纳原来以其他法制形式分立的社会救助制度的同时，《办法》对各项社会救助作出了一系列新规定，主要体现在10个方面。

　　构建社会救助制度体系。明确将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助8项制度和社会力量参与作为社会救助基本内容，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助制度体系。《办法》赋予民政部统筹全国社会救助体系建设的职责，并规定县级以上人民政府建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。

　　统筹城乡社会救助发展。努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平，是《办法》的基本立足点。在最低生活保障方面，规定相同的制度安排和申请流程，实现了困难群众申请低保的权利公平。在特困人员供养方面，将传统的农村五保供养制度与城市“三无”人员救助制度统一为特困人员供养制度。在医疗救助方面，不再区分城市医疗救助和农村医疗救助，而是作出了相同的制度安排。在临时救助方面，同样规定了城乡统一的资格条件、申请审批流程和救助方法。但也应看到，统筹城乡发展不等于城乡救助水平完全一致，因为低保等多数救助项目标准应与当地经济发展水平相适应、与当地人均消费水平相挂钩，所以，城乡救助标准完全统一还有一个过程。我们鼓励城乡差别小、有条件的地方逐步实现城乡标准和补助水平一致。

　　明确全面建立临时救助制度。《办法》设专章对临时救助制度的功能定位、对象范围、实施程序等作出了规定，明确对因火灾、交通事故等意外事件以及家庭成员突发重大疾病等原因导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力而导致基本生活暂时出现严重困难的低保家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。以行政法规形式规范临时救助制度，填补了国家层面救助制度的空白，为下一步全国全面实施这一制度奠定了坚实基础。

　　提供经济状况核对机制的法定依据。近年来，推进居民家庭经济状况核对机制建设，越来越需要法定依据。《办法》规定，县级以上民政部门根据申请或者已获得社会救助家庭的请求、委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况。这一规定，赋予了民政部门查询、核对申请人家庭经济状况的条件。

　　提出救急难的方针性新要求。《办法》将托底线、救急难、可持续作为社会救助工作方针，其中救急难是一个新提法，也是一个新要求。着眼于发挥医疗救助、教育救助、住房救助等救助制度功能和社会力量参与的协同作用，突出临时救助的救急难功能，解决群众生活中可能遭遇的突发性、临时性、紧迫性困难问题，有利于进一步织密编牢社会救助安全网，守住人民群众基本生活安全的底线。

　　明晰规范申请办理途径。为解决困难群众求助有门、受助及时问题，《办法》在规范各项社会救助申请、受理渠道的同时，从两个方面明晰了救助申请办理途径。一是突出了民政部门的责任。申请人不清楚向谁提出申请时，可以先向社会救助经办机构或县级民政部门求助，由社会救助经办机构或县级民政部门办理或转办。二是要求在乡镇（街道）建立统一受理社会救助申请的窗口，并及时受理、转办申请事项。

　　提出社会力量参与的支持条件。一是鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助；二是明确社会力量参与社会救助，可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；三是规定县级以上地方政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；四是要求社会救助管理部门及相关机构建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。

　　拓展社会救助工作方式。《办法》明确要求，县级以上地方政府应发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。这一规定既是落实党中央建设宏大社工人才队伍决策部署的重要措施，也是推动社会救助工作方式由传统的、单一的物质救助向物质保障、生活帮扶、精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的专业化、个性化、发展型救助转变的创新之举。

　　为基层能力建设提供保障条件。一是将社会救助经办机构纳入法规表述，规定了其法定作用和责任；同时将流浪乞讨人员救助站调整表述为救助管理机构，明确了机构管理属性。二是将社会救助资金和工作经费纳入财政预算，实行专项管理、分账核算、专款专用，完善了社会救助资金、物资保障机制。三是加强信息化建设，要求县级以上地方政府按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。

　　健全违法违纪责任追究机制。为解决社会救助管理中的违法违纪问题，《办法》对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等7种行为提出了明确的责任追究要求。同时规定，对截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的，由有关部门责令追回，没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对于骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法所得并处罚款，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。健全社会救助违法违纪责任追究机制，对解决长期存在的骗助、错助问题是有力的手段，也能促进经办人员和负责干部增强责任感，进一步堵塞漏洞，防止出问题。

　　做好《办法》的贯彻施行工作，应重点加强制度建设，主要是：建立完善社会救助工作统筹协调机制；加快建立居民家庭经济状况核对机制；尽快建立健全并实施临时救助制度；抓紧建立“一门受理、协同办理”平台；建立投诉举报和责任追究制度。3年内要达到的目标是：城乡低保对象审核认定准确率和其他社会救助对象审核认定准确率均有较大幅度提高；金融机构覆盖到的地方，低保等社会救助资金社会化发放率达到100%；救助资源衔接互补，救助部门协同协作格局基本形成；对遭遇急难家庭和人员及时救助，最大限度减少因生活困难发生极端事件。

　　积极开展救急难工作

　　党中央、国务院对做好救急难工作高度重视。习近平同志强调，只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素。从国务院指导、支持制定《办法》的背景和过程看，推动开展救急难工作是一个重要动因。遵循《办法》的有关规定，应发挥好所有相关救助制度的功能：低保、特困人员供养解决基本生活问题，医疗、住房、教育等救助制度解决专门问题，临时救助解决突发问题，社会力量帮助解决个性化突出问题。近年来，一些地方民政部门开展临时救助和重特大疾病医疗救助试点等工作，已取得一些救急难工作经验。今年内，各省要选择若干市县进行试点，及时总结、推广经验，尽快建立救急难工作长效机制。

　　及时发现救急难对象。要以城乡社区党组织、自治组织和服务机构为依托，充分发挥社区、社会组织、社会工作者和志愿者的作用，建立主动发现、及时救助机制。加大主动救助或协调救助力度，及时采取帮扶、疏导和监护干预措施，切实做到早发现、早救助、早干预，并健全信息统计和报送机制。

　　依据救助制度救急难。《办法》规定的各项救助制度中都不同程度地含有急难救助的内容。各地在完善救助政策时，应把救急难事项纳入救助范畴，明确具体事项、标准和责任，并科学界定《办法》中提出的“其他特殊困难人员”类型，使救急难工作于法有据、依法进行。

　　协调解决救急难问题。对于具体救助制度无法满足救助需求，或者缺乏相应救助制度安排的急难事项，应协调有关部门确定解决措施，发挥部门协同合力作用。着力畅通基层救助渠道，通过乡镇、街道设立的社会救助一门受理申请窗口，为遭遇急难问题的群众提供绿色通道。完善部门间分办、转接流程，快速分办处置，及时妥善化解急难问题。对于个人没有申请能力的，要依托当地村（居）民委员会协助做好申请工作。

　　充分发挥社会参与作用。应特别注意动员社会力量参与，发挥社会力量在发现及时、方式灵活、多样化救助、个性化救助等方面的优势，形成社会救助与慈善事业的有效衔接。充分发挥社会工作服务机构和社会工作者、社区工作人员的作用，有针对性地开展专业化、人性化救助服务。

　　快速上报解决特殊急难问题。对急难求助资金需求大、超过规定标准的，对面临急难问题有可能采取错误行为甚至极端行为的，民政部门在积极救助、及时干预的同时，要及时向同级政府上报情况，向有关部门通报情况，提出解决方案，明确支持条件，确保及时解决问题或采取必要工作措施，防患于未然。对于提出不合理要求的对象，应耐心做好政策解释工作。积极争取同级党委、政府完善制度安排，健全救急难工作机制和保障措施。