未来5~10年，我国正处在城市化发展的特殊时期。这个“特殊性”何在？从大的背景分析，至少有三条：（1）改革开放30多年，我国的发展阶段发生了历史性的变化――从“生存型阶段”进入到发展型新阶段。发展阶段的变化引起社会突出矛盾的变化――公共产品短缺取替私人产品短缺，我国开始进入公共产品短缺时代。（2）发展导向处在历史性转折时期――从经济总量导向转为国民收入发展导向。转变发展方式，重要的是把13亿人的社会需求释放出来，以形成扩大内需的基础。如何释放和增大社会总需求？继续坚持追求GDP总量的发展方式，现在看来难以实现这一目标。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。（3）发展方式的历史性转变――投资主导转为消费主导。如何扩大社会的总需求？现在看，继续坚持投资主导的发展方式难以达到这一目标，出路在于尽快形成消费主导的发展趋势。

 今天，我们正是在这样一个大背景下讨论城市化战略的特殊性。这里，我结合调研提出5个问题，与大家讨论。

城市化主导还是工业化主导？

毫无疑问，我国正处在工业化、城市化加快发展的重要时期。问题的焦点在于，如何以城市化主导形成巨大的国内市场需求，如何以城市化推动工业化的转型升级。

我国城市化进程滞后于工业化进程是一个基本事实。总体来说，我国的工业化已进入中后期，按照这样的工业化发展水平，城市化率大概应为55%~60%。2009年我国的城市化率只有46.6%，与工业化水平相比，城市化率滞后10~15个百分点

“十二五”将初步实现城市化主导的格局。我国已进入城市化快速发展的重要阶段。“十二五”时期，估计城市化率年均将提高1~1.2个百分点，达到50%以上。

我国进入工业化转型升级的新阶段，应当注重城市化背景下的新型工业化。我国的工业化正处在转型升级的关键时期，正处在如何由重化工业向新兴工业转变的重要阶段。与此同时，城市化正处在如何加快发展的重要时期。城市化的快速发展，能够拉动国内消费需求，并由此促进工业化的转型升级。基于此，应当注重城市化背景下的新型工业化，不仅要强调工业化对城市化的拉动作用，更要强调城市化对工业化的提升作用。

城市化主导对发展方式转型有决定性影响。（1）决定服务业比例。没有城市化，大力发展服务业是不可能的。有数据表明，城市化率和服务业比重之间的相关性高达0.94。发达国家的大城市，服务业比重一般在70%以上。我国大中城市服务业的比重大都偏低，需要把服务业发展提到重要的地位。（2）决定城乡一体化进程。快速的城市化必然建立在改变城乡二元结构、推进城乡一体化的基础上。从这个角度讲，未来5年是我国推进城乡一体化的关键5年。（3）对改善资源环境问题有决定性影响。城市化产生某些环境问题，但城市化又是解决环境问题的重大选择。这里的关键在于，如何从13亿人口大国的需求出发，制定城市化的科学发展战略。（4）决定劳动力的就业。服务业是拉动就业增长的重要产业，城市化是服务业发展的主要载体。为此，扩大就业的基本途径是城市化的快速发展。如果没有城市化和由此带来的服务业的发展，扩大劳动力的就业范围和提高劳动力的就业水平都会受到严重制约。

重点发展大城市还是中小城市？

基本国情决定了大城市、中小城市发展都很重要，需要实现大城市和中小城市的协调发展。这里，提出讨论的问题是，在加快城市化发展的特殊时期，城市化应当以大城市为主，还是以中小城市为主。我的看法是，我国应当走以大城市影响、带动中小城市发展的路子。这是因为，城市化程度与经济聚集度密不可分。大城市能明显提高经济聚集度，从而形成面向国内外的规模经济，并由此促进大城市和中小城市的协调发展。

从现实情况来看，中小城市的发展依赖于大城市的影响和带动。这是因为，城市规模越大，其带动能力越强。比如，世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。

从实践看，城市发展的平行化既不利于城市群的发展，也不利于中小城市的发展。

受人口和资源的约束，应当走重点发展大城市的道路。资源约束和土地约束是越来越突出的问题。在这个特定的背景下，应当走以大城市带动中小城市发展的路子，并由此促进大城市和中小城市的协调发展。首先，发展大城市，促进城市集合发展，是在土地约束下推进城市化的有效途径。更何况新兴产业的发展依赖于大城市、大都市的经济聚集度。其次，大城市有利于发展低碳经济。不能把大城市发展中的某些环境问题等同于大城市“病”。事实上，实行低碳经济也同大城市的聚集度相关。

 城市化推进是经济主导还是行政主导？

城市化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。这里需要讨论的是，面对以往以行政主导城市化的矛盾问题，如何在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展的大趋势，实行以经济主导的城市化发展之路。

从实际情况来看，城市化进程受到行政体制和行政区划体制的制约和影响。现行的行政区划体制是有突出缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化为目标；第二，容易阻碍城市的“集聚功能”和“辐射功能”；第三，容易导致区域经济结构布局的困难。

行政力量的推动应当建立在经济发展需求的基础上，推进经济主导的城市化。政府对于城市发展的作用十分重要。但是，政府主导的城市化有两面性，在推动城市化发展的同时，又成为城市化快速发展的重要制约。为此，需要在政府的有效作用下，尽快形成经济主导的城市化新格局：第一，以经济主导的大城市的快速发展；第二，以经济主导的城市群的合理布局；第三，以经济主导的新兴城市的兴起；第四，以经济主导的城市带的形成。

不是根据行政层级而是基于实际需求赋予大中小城市行政管理权限。这里，强调经济主导的城市化：一是根据经济社会发展的实际需求，科学规划城市空间；二是按照经济社会发展的客观规律，合理确定城市的行政管理范围和权限，而不是依据行政层级赋予大中小城市的行政管理权限。在调研中，有的城市领导提出，规定副省级城市、地级城市、县级城市等行政级别，并依据这个行政级别来确定不同的审批权，是不利于城市化发展的。我认为，这个意见值得研究。

防止两种倾向：

 ――防止行政区划体制限制城市化发展。城市化发展必然要求行政区划体制改革。第一，发展大城市需要行政区划体制的调整。在我国现有的行政区划范围中发展大城市是很困难的。第二，发展中小城市也需要行政区划调整。改革开放30年，有的地方经济发展很快，若没有行政区划体制的束缚，早些年就有可能成为中等城市。由此看来，要按照经济发展和区域发展的实际需求，适当调整行政区域范围。

 ――防止城市化的“大跃进”（比如，城市“大拼盘”、“摊大饼”）。现实中这个问题是存在的，并有一定的普遍性。各级政府推动城市化发展是和大趋势相适应的，问题在于，这个“推动”是否建立在经济发展和区域布局的现实需求和未来发展趋势的基础上。建立在这个基础上，会以此合理确立城市化、城市群、城市带的发展，否则，以行政手段来拼人口规模、土地规模，必然对城市化进程产生诸多的负面影响，也会使城市化的功能和作用大打折扣。

以城市化为重点推动城乡一体化，还是以城乡一体化为重点促进城市化？

工业化时代，很大程度以城乡二元基础上的劳动力低成本优势为基础。城市化时代，应当以城乡一体化为基础，不能再以牺牲农村来加快城市发展。问题在于，究竟以城市化来推动城乡一体化，还是以城乡一体化来促进城市化更为现实和有效。

从实际情况看，城市化水平高的地区城乡差距小，城市化水平低的地区城乡差距大。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。例如，东欧国家的城市化比例相对较低，城乡人均GDP相差2~3倍；欧美国家的城市化率很高，城乡人均GDP相差1~2倍。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。

“十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民化。“十二五”时期，土地的集约化和农民工的市民化要同步推进。未来3~5年，随着城市化进程的加快，应当让“农民工”三个字成为历史。为此，解决两亿农民工融入城市，需要尽快改革户籍、土地、社会福利的制度安排。

分类推进“省直管县”改革，促进中小城市发展。在城市化快速发展的大背景下，“省直管县”改革应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制。建议按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则，以多种形式推进“省直管县”改革：第一，把具备一定条件的县升格为市；第二，把部分经济强县（市）升格为中等城市；第三，对靠近中心城市、并与中心城市产业关联度高的县，可考虑“撤县改区”。

对于那些农业县，建议实行财政及行政“省直管县”。这样，一方面使农业县能够直接获得省级支持，增强县域活力；另一方面周边城市化的发展可吸纳农业县域的剩余劳动力。

城市化发展优先还是结构调整优先？

有人提出，几亿农民进城干什么？这是一个很大的问题。如果城市化以“拼大盘”为特点，也就是行政推动的城市化，仍然会把投资和工业作为主导，由此使城市化率与服务业比例不相称。以经济主导的城市化，必然使服务业成为主导产业。这就提出来，城市化的发展，是城市化发展优先还是结构调整优先？是城市化约束下的结构调整还是结构调整基础上的城市化，两者如何协调？哪一个更符合现实？这是值得讨论的问题。

城市化是促进结构调整的主要推动力。由于历史原因，我国确实存在城市化结构不合理的问题。大多城市的服务业比重大都偏低，经济结构、产业结构不合理。下一步，处于发展型新阶段的城市化，必然是消费拉动的城市化。这就需要加快调整产业结构、经济结构，加快发展现代服务业，以与城市化的需求相适应。就是说，无论是解决现有的结构调整，还是确立未来的结构发展目标，其主要的推动力是城市化。

我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。没有城市化尤其是大中城市的发展，结构调整难以到位。应当说，我国的结构失衡和城市化有一定的内在联系：第一，为什么工业的转型升级比较困难？这是因为现有的城市化对工业化的约束尤其是低碳发展约束，还没有上升为刚性约束。第二，为什么服务业发展比例低？这与城市化的水平直接相联系。第三，为什么农业现代化的程度偏低？重要原因也是城市化水平不高。这是因为，城市化的需求是决定农业现代化的重要基础。

在加快城市化发展中推动经济结构调整。（1）在部分城市化率较高的地区，加快结构调整。（2）在广大中西部地区走以城市化带动结构调整的路子。

[作者单位：中国（海南）改革发展研究院]