今年全国两会,江苏代表将联名提交议案,建议制定《中华人民共和国城市管理法》。议案建议,现在各地的城管“每人一把号,各吹各的调”,建议成立国家城市管理总局作为主管部门,与住建部“两块牌子、一套班子”。目前,这份议案草案已被参加全国两会的江苏团代表带上会,并将联名提交(3月4日《现代快报》)。

    时下,由于城管属于地方主导,没有统一而明确的标准,因而出现了“每人一把号”的格局,从名称到编制,从服装到执法都有很大的差异性。有的地方实行的是大城管制,城市管理的所有执法权都归集于城管部门,也有的地方实行的是小城管,城管部门仅限于城市创卫和秩序维护。再加上城管没有明确的法律地位,主要是委托执法,这就为违法行政埋下了一定的隐患。若要改变这种各行其是的状况,制定相关法律法规,成立国家城管局实行统一管理,确实具有顶层设计的作用。

    不过,这可能犯了机构配套依赖症,跟政府自身改革和简政放权的初衷相背离。城管有没有存在的必要,确实需要进行法律明确。可以说,现有的政府组成部门和执法单位,都承担着城市管理应有职能,在法律地位和职责明确的情况下,再组建新的城管部门缺乏合理性与正当性。

    2009年,河北省元氏县曾因为一起纠纷,导致城管大队被撤销,一度成为全国唯一一个没有城管的县城。虽然距离被撤销大约7个月后,城管大队又悄然成立,但功能已经相当弱化,主要精力都放在了市容绿化用地的拆迁上。地位和执法的尴尬,也正是城管所处现状的真实写照。不过没有城管的城市,秩序也没有出现混乱。也正是因为如此,有种尖锐的声音,要求“撤销城管机构”。不过城市的现代化离不开城市管理的跟进,如何改变时下的困局,让城管执法更加正规,需要的是规范行政行为而不是组建统一的机构。

    事实上,城市管理不如环境保护、食品药品安全和安全生产那样针对单一领域,具有一定的自主性与灵活性。故而对于城市管理也不应有统一的机构设置要求,可以根据地方的实际情况具体处理。城管的最大问题,不在于地位有没有法定性,如果依照委托和授权执法,城管在法律身份和地位上并不存在问题。最主要的问题是,在地方政绩的驱动下,其工作方式和手段发生了异化,违法行政的现象和行为不断增多,又鲜有相关的问责与处罚,助长了执法违法行为的泛滥。比如聘请临时工或者暴力执法,这些在其他执法领域多少都存在,只不过城管更为严重而已。

     依法行政在城管系统未能得到很好的落实,即便成立国家城管局也没有多少实质性意义。规范城管行为的根本出路,在于规范政府自身行为,走依法行政之路,而这不是法律和机构上的叠床架屋就能解决。要知道,政府承担的社会管理功能很多,城市管理只是其中一个部分,过度强化某个环节的重要性,就会导致从法律到机构的膨胀。就时下来说,用好现有的法律,推进法治政府建设,远比建立国家城管局更能解决问题。