本期顾问：胡存智

身份：国土资源部党组成员、副部长，中国国际城市化发展战略研究委员会副主任。
研究方向：在国土资源部长期从事国土资源调查、评价、规划、地籍、土地利用、土地经济等领域的研究和管理工作，目前主要负责政策法规、地籍管理、土地利用管理工作。对国土资源的科学利用有很深邃的眼光，对我国国土资源政策以及对土地科学利用、绿色利用都有深入研究。

土地城镇化与人口城镇化

提问1：在城镇化进程中，土地城镇化和人口城镇化是两个经常会用到的指标。从我国目前的城镇化发展状况看，土地城镇化快于人口城镇化。对这一现象您怎么看？

胡存智：从世界城市发展的一般规律来看，在城镇化快速推进时期，土地城镇化快于人口城镇化是正常现象。比如在上个世纪的美国就是如此，甚至一度出现了土地城镇化的速度比人口城镇化的速度高出17%—18%。韩国、日本等国家也出现过这样的现象。
    我国目前的土地城镇化也是快于人口城镇化的。从1990年到2000年的十年时间里，我国土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍，从2000年到2010年的数据看，仍延续了这一趋势，数字变成了1.85倍。
    我国出现的土地城镇化快于人口城镇化的现象，与我国目前的“半城市化”现象不无关系。我国有两亿多农民从农村出来进入城市工作和生活，虽然被统计到城镇常住人口中，但他们因为没有城镇户籍，享受不到与城市居民同等的公共服务和福利待遇。虽然这部分人进城了，但是他们的用地情况并不充分。

提问2：土地城镇化与人口城镇化二者之间的比值在多少比较合适？我国的情况如何？

胡存智：土地城镇化的速度比人口城镇化的速度稍微提前，这是无可非议的，但是两者之间的差异过大过小都不太合适。一般来说将土地城镇化的速度与人口城镇化速度进行比值计算，公认的弹性系数是1.12左右。如果低于这个数字，说明太拥挤了，人口城镇化跟得太紧；如果高于这个数字，就显示用地比较粗放，城市扩张得太快。
    从现在的情况来看，我国的这一弹性系数高出正常值，因此要下功夫来提高城镇土地利用效率。要扭转土地城镇化过快的趋势，主要应做好两个方面的工作：一是提升城镇化发展的质量，加快人口城镇化的速度。第二要控制城市建设用地过快的扩张，使土地城镇化的速度有所下降。
    当然，我们要采取的措施不是简单地将目前已经扩张出去的土地退出来，而是要把已经进城的人口安顿好，同时进一步发挥城市集聚人口的作用，将人口的素质提升上来。我们要加快让各类人口进城定居，包括使农村进城务工人员成为常住人口，不要总是流动。同时，要使农村进城务工人员逐步享受到城市居民应有的保障和福利。特别是要解除户口上的限制条件，让进城人员应该享受的福利待遇与户籍相对脱离，消除或取消对外来人员入户的限制，切实增进城市定居人口的归属感。这些需要逐项地落实，不能太着急。
    针对一些地方政府片面追求城镇化规模而忽视质量的现象，我们要推动土地财政逐步从一次性出让收入向税收方向过渡。从全国的情况来看，土地直接税收已有比较大的增长，到2012年已经达到了1万亿元左右。逐步培养稳定税源，形成新的税收土地财政，可以作为今后考虑的重要方向。

提问3：在减缓土地城镇化的速度方面，我们应采取哪些相应的措施？

胡存智：对于减缓土地城镇化的速度，我们可以采取以下措施：
    第一，按照城镇发展的战略目标制定城市用地规模极限，并以人均用地面积考量和制约城镇规模扩张速度。城市规模的控制和引导是比较困难的，但是对于人均用地标准的掌握和控制比较容易，要通过人均用地引导和控制城市的对外扩张速度。
    第二，对不同类型的城镇实行差别化的用地政策。优化开发区和限制开发区等需要优化的城市，要减少土地的增量，使其扩张降速。为了保持这些城市的继续发展，给予一定用地流量保障发展。也就是说，新增建设用地的同时，要使一些原先使用不合理、布局错乱的建设用地和城市布局得到调整和优化。但前提是建设用地不要过快地增加。对于重点发展的城市群、国家重点开发区域，可适当加大新增建设用地的供给，使之在集聚人口的同时，得到适度的发展。
    第三，划定城市扩展边界，优化城市布局。根据现状我们可以规划出新的发展用地，在新的发展用地外围设置扩展边界，这样在规定区域内进行有条件的建设，让城市的发展不超出扩展边界，从而使城镇的规模不过快地向外无序扩张。
最后，建立节约集约的用地标准和制度，总结并推广节约集约用地技术、模式，提高城镇土地利用的水平。