我國的城鎮化率目前已超過52%,但城鎮戶籍人口的比重卻隻有35%左右。也就是說,按照半年以上常住人口的口徑被統計為城鎮人口的7億人中,有大約2億多人仍然持的是農村戶籍,這些人在很大程度上享受不到城鎮戶籍人口所能夠享受到的市民權利和公共服務。土地資源城鎮化速度明顯快於人的城鎮化速度,也成為制約我國城鎮化的根本問題。

　　為解決這一問題,中央城鎮化工作會議有針對性地提出了以人為核心的城鎮化。那麼,人的城鎮化從何入手?中央城鎮化工作會議明確指出:把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。優先解決存量,有序引導增量。這就明確了城鎮化下一步的工作重點,讓脫離了土地在城市常住卻又無法融入城市的“半城鎮化”居民率先實現市民化。

　　這部分人主要集中在以農民工為主體的外來務工人員中。機械化的推廣和土地流轉讓他們從農業轉移出來進入城市務工。他們率先轉化為市民的優勢是,有強烈的意願和一定的能力,並且長期在城市生活;他們城鎮化面臨的困難是,在城市的勞動關系不穩定,社會保險和福利、接受職業技能培訓等方面處於不平等的境地,住房、醫療及子女上學等問題仍然突出。直面這些問題,農民工群體市民化才能邁開步伐,從而實現人的城鎮化。

　　怎樣才能讓他們實現市民化?中央城鎮化工作會議也明確指出:從目前我國城鎮化發展要求來看,主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題,努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。會議對於落戶制度作了進一步說明:全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。會議也強調,要增強中小城市產業承接能力,特別是要著力提高服務業比重。中小城鎮和農村臨近,有城鎮化的天然優勢,且目前大城市的資源承載能力已經超負荷,加快農民工就近在中小城市落戶步伐,就能有效解決一部分農民工“半城鎮化”的問題,也就能進一步帶動中小城市的發展。

　　戶籍制度改革是城鎮化過程中繞不開卻又不易破解的難題之一。對於大城市的農民工群體,解決落戶問題將會是一個循序漸進的過程。這個過程實際上就是逐步打破城鄉分割的管理體制,改變城鄉二元結構的過程。戶籍制度之所以難改,困難不在戶籍制度本身,而在於附加在戶籍制度上的城鄉有別的社會保障和福利制度。因此,要通過城鎮就業、社會保障、住房保障、義務教育、中高考制度創新,確保常住城鎮的農民工與城鎮職工享有同等的就業、社會保障和住房保障權利,確保農民工子女與城鎮居民子女在城鎮常居地享有同等的接受義務教育和參加中高考的權利。

　　具體而言,在社會保障方面,要通過制度創新,提高農民工參加城鎮職工社會保險的參保率,讓長期在城市務工、有穩定工作的農民工能夠享受與城市居民一樣的基本公共服務;在住房保障方面,要將農民工納入城鎮居民住房保障體系,讓他們能夠通過租賃廉租房或購買保障房在城市定居下來;在義務教育方面,要保証農民工子女在城鎮常住地公立學校上學,且無須繳納任何歧視性費用,等等。

　　中央城鎮化工作會議提出:推進農業轉移人口市民化要堅持自願、分類、有序,充分尊重農民意願,因地制宜制定具體辦法。過去,個別地方對城鎮化搞“大躍進”,出現了強迫農民上樓的現象,應堅決糾正,要充分尊重農民意願推進城鎮化。讓農民在參與城市建設過程中享受到與城裡人一樣的公共服務和舒適生活,農民才會自願向城鎮轉移。保障農民的長遠利益,讓他們過上比離開土地前更加優越的生活,才是城鎮化的本來意義與目標。各地的情況千差萬別,研究制定適合本地的城鎮化發展策略,才能有效提高城鎮化質量。