十八届三中全会犹如国家发展风向标，关系到各行各业。其中，土地制度改革是各方议论的焦点话题。当中“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等内容，更被视为国家保障农民权益的积极探索。

　　在全国尚在探索阶段之时，杭州已经走在了保障农民权益的道路前列。目前，杭州积极推进的留用地安置政策，正成为城市化进程中，失地农民的一项长期而又稳定的收益来源，引发全国关注。

　　“把留用地给村集体经济组织，就是为了给被征地农民提供长期稳定的土地收益来源，保障被征地农民长远发展权。”杭州市国土资源局党委书记、局长卢春强说。

　　规避传统征地安置模式缺陷

　　杭州创新留用地安置政策

　　上世纪90年代中期以前，杭州和全国多数地方一样，在项目征地时一般采取“招工安置”、“货币安置”和“养老保险安置”等安置模式。但不管何种安置模式，都有其缺陷，不能令失地农民满意。例如，随着市场经济的深入发展及劳动用工制度的改革，“招工安置”的可能已经微乎其微；“货币安置”由于其“一脚踢”的先天缺陷，越来越不受被征地农民的欢迎；“养老保险安置”也存在收益期“滞后”的不足。

　　为弥补因征地补偿标准偏低而导致失地农民无法维持正常生活水平，杭州较早地开始推行留用地安置政策，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指标，让被征地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，给被征地农民提供了长期稳定的土地收益来源。

　　杭州市留用地安置制度自1995年首次提出后，不断探索，逐步规范，日趋完善。1998年，杭州明确按征收农用地面积(不含林地)10%的比例核准留用地，同时结合村集体经济股份化改造，村民作为股东参与收益分红；随后杭州市政府又出台了一系列政策加以完善，2005-2008年，先后出台《关于加强留用地管理的暂行意见》《关于加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》等。2013年，结合征地制度改革试点工作，对历年的管理制度进行了全面梳理，形成了较为完整的留用地制度框架，不断扩大政策惠及面，丰富开发模式，严格批后监管。

　　在整个规范过程中，杭州允许留用地开发，可自由选择自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式，但不允许村集体在项目公司中持股比例低于51%；允许自主选择购物中心、专业市场、商务办公等业态，但不允许开发经营性房地产项目。

　　从2.6亿元增加到17.18亿元

　　村集体资产10年涨了5.6倍

　　通过留用地项目开发，村集体经济组织“以地生财”，通过长期持有或自营物业得到了快速发展，培育了稳定的收入来源；失地农民也由“村民”变“股东”，获得长期、稳定的分红。

　　正因为杭州对留用地制度的长期严格规范实施，如今已产生了令人欣慰的成效。以江干区四季青街道三叉社区为例，自2002年5月撤村建居以来，各项事业迅速发展，村集体资产已从2.6亿元增加到2012年的17.18亿元，10年涨了5.6倍。这一切，主要得益于杭州市10%留用地安置政策。

　　据悉，三叉社区被征地后，根据比例，共获得130亩留用地。利用这些留用地，按照“自行开发为主，合作开发为辅”的原则，投资6.25亿元，建设了三新购物中心A、B楼等6大项目，总建筑面积27万平方米。同时，利用这些项目引进了银泰百货、乐购超市、欧亚达家居等知名品牌企业，促进了社区经济的大发展。

　　在2012年的17.18亿元资产中，可分配收入为2.39亿元。其中，6个项目的年租金收入就达到了1.2亿元，占总收入的50.2%，股东人均分红20871元。可以这样说，这些用安置留用地建设的项目，就是三叉社区最重要的支柱，也是村民获得长期收益的一个主要来源。

　　在建已建留用地项目200多个

　　“股东”分红年均递增18.5%

　　在杭州城区，像三叉这样的社区，还有不少。据统计，截至今年10月，杭州市主城区范围内已落实留用地项目用地5080亩，出让留用地项目超过200个，其中在建85个、竣工122个。

　　据对杭州六个城区29个被征迁社区股份合作社的调查，自2010年以来，股民分红年均递增18.5%，比杭州全市农民人均纯收入递增率高出6个百分点。目前，留用地收益、农民公寓房租收入和被征地农民养老保险收益共同构成了杭州市区农民收益的“三保险”。

　　同时，2008-2012年，市区共返还留用地项目土地出让金约60亿元，为村级留用地项目的启动和经营开发提供了资金支持，直接惠及村集体经济的发展壮大。

　　另外，留用地建设已经朝购物中心、商务办公等第三产业方向转移，随之带来了大量就业岗位。由于项目为村集体组织控股，为当地村民的再就业提供了便利条件。

　　留用地政策的推行，也进一步推进了杭州的城市化水平。通过征地拆迁，尤其是留用地的开发建设，学校、医院、市场等公建配套设施更加完善，社区面貌焕然一新，彻底改变了原先“脏、乱、差”的现象，被征地农民也享受到了城市化的生活、就业和保障。在杭州，这些经历撤村建居的农民，如今正用自己的方式成为市民，逐渐融入、顺应城市生活。