国家煤矿安监局就国务院办公厅
关于进一步加强煤矿安全生产工作意见答问

    为大力推进煤矿安全治本攻坚，建立健全煤矿安全长效机制，坚决遏制煤矿重特大事故发生，近日，国务院办公厅印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号，以下简称《意见》）。

    为详细了解《意见》出台的背景意义、主要内容，以及如何抓好贯彻落实等相关问题，记者采访了国家安全监管总局副局长、国家煤矿安监局局长付建华。

    问：《意见》制定出台的背景？

    答：煤炭是我国的主体能源，煤矿安全生产关系煤炭工业持续发展和国家能源安全，关系500多万矿工生命安全与健康。

    党中央、国务院高度重视煤矿安全生产工作，习近平总书记在安全生产工作指示批示和重要讲话中多次强调，要始终把人民生命安全放在首位，把安全生产作为一条不可逾越的红线；要把安全作为结构调整、化解产能过剩的一种手段。李克强总理在国务院常务会议上指出，要始终绷紧安全生产这根弦，在预防和治本上下更大功夫，开展煤矿安全治本攻坚，建立健全煤矿安全长效机制。

    近年来，全国煤矿安全生产形势持续稳定好转，但煤矿事故总量仍然偏大，重特大事故尚未得到有效遏制。按照党中央、国务院新要求和煤矿安全生产的现实形势，国家安全监管总局党组和局长杨栋梁在今年年初组织研究出台了《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》，进一步明确了煤矿矿长的责任。同时，国家安全监管总局、国家煤矿安监局就煤矿关闭退出、安全准入、瓦斯治理、隐蔽致灾因素普查、劳动用工管理、“四化”建设、应急救援等七个影响煤矿安全生产的深层次问题进行了专题调研，并在调研基础上提出了七项治本攻坚举措，提交国务院安委会征求意见。我们在与国务院应急办、相关部委，以及重点产煤地区反复研究、多次沟通，并请示国务院同意后，以国办文件印发施行。

    问：当前煤矿安全工作存在哪些深层次问题和矛盾？

    答：经过深入调研分析，主要存在四个方面的问题：

    第一，煤炭产业结构不合理，小煤矿数量多、产能小、事故多。

    2012年全国煤炭产量达到36.5亿吨，且仍有14亿吨产能已开工建设或规划建设，煤炭产能过剩的矛盾已经显现。目前全国仍有年产9万吨及以下的煤矿7501处、产能仅4.42亿吨，数量占煤矿总数的57%、产能仅占12%；但事故起数和死亡人数均占事故总量的2/3左右，百万吨死亡率是大中型煤矿的4倍、是全国煤矿平均水平的2倍以上。这些小煤矿煤层赋存条件复杂、资源储量少，基本不具备灾害防治能力和改造提升价值。此外，还有部分地区仍在新建规模小、灾害重的矿井，前关后建、边关边建。

    第二，煤炭工业发展方式仍然较为落后。

    一是开采方式落后，机械化、自动化、信息化、质量标准化水平低。全国现有年产30万吨以下的小型矿井共9834处，其中仅有1300余处实现了机械化开采，占13%，机械化程度相当低。自动化、信息化在大中型煤矿还不平衡，小煤矿基本为零。煤矿安全质量标准水平整体不高，相当部分的小煤矿还没有实现正规开采，仍然使用仓储式、巷道式等原始落后的采煤方法。

    二是技术管理落后。大多数小煤矿没有配备足够的专业技术人员，有的技术人员没有相应工作经验，煤矿技术管理水平较低。据统计，截至2012年底，全国各类煤矿的主要负责人、安全管理人员中，煤矿主体专业人员缺口达8.6万人。还有一些缺乏煤矿专业技术人员、没有办矿经验的企业也在投资开办煤矿，不具备相应的灾害防治能力和管理能力。

    三是瓦斯治理落后。瓦斯仍是煤矿“第一杀手”，但瓦斯治理工作明显滞后，通风系统不完善、瓦斯管理混乱、防突措施不落实、瓦斯抽采不到位等问题仍然大量存在。全国3284处高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井，只有1938处进行了瓦斯抽采，多年来全国瓦斯抽采率平均仅约30%。2008年至2012年，全国煤矿共发生重特大瓦斯事故58起、死亡1294人，分别占重特大事故总量的48.7%和54.6%。

    第三，煤矿主体责任落实存在较大差距。

    一是部分煤矿没有查明隐蔽致灾因素，治理更不到位。2005年以来，全国累计取缔非法煤矿5.4万处次，关闭各类小煤矿1.6万余处，多年来小煤矿滥采乱挖遗留大量的采空区，且缺少技术资料。老窑、采空区的积水、瓦斯积聚等问题，给生产煤矿留下了严重安全隐患。同时，由于小煤矿缺乏专业技术人员，加之煤矿水文地质条件普查尤其是区域性普查工程量大、投入多，小煤矿没有能力单独探查隐蔽致灾因素，隐蔽致灾因素已经成为煤矿事故的主要原因之一。

    二是部分煤矿矿长责任不落实。重生产、轻安全，不执行国家有关法律法规、政策标准，对隐患熟视无睹、违章指挥，甚至强令冒险作业，安全生产规章制度形同虚设，违规违章现象普遍存在。

    三是煤矿非法违法开采行为仍然较为严重。有的是在证照不全、证照过期的情况下非法组织生产；有的私挖盗采、以探代采，或是超层越界、以各种名义违法露天开采；有的在井下做假密闭规避检查；有的拒不执行监管执法指令。今年上半年，因非法违法行为造成的较大以上事故起数与死亡人数，分别占到总数的53.5%和57.2%。

    四是煤矿应急救援能力较差。全国尚有7700余处煤矿没有建立救援队伍，大部分没有储备足够的应急救援装备和物资，一些煤矿的生产、通风、安全监控调度之间环节过多，没有统一管理。一旦发生灾变，难以及时高效处置，极易造成事故扩大。

    第四，煤矿工人素质较低，合法权益没有根本保障。据统计，全国共有初中及以下文化程度的煤矿从业人员254.73万人，占从业人员总数的59.8%。其中，乡镇煤矿初中及以下文化程度人数占其从业人员总数的77%。煤矿农民工昨天种地、今日下井的现象依然存在。此外，矿工常年在井下劳动，工作环境差，劳动时间长、强度大，但煤矿劳动用工管理不规范，部分地区矿工培训流于形式，矿工收入明显偏低，且大部分小煤矿没有依法与矿工签订劳动合同，没有依法为矿工购买社会保险，基本没有开展职业病防治工作，矿工合法权益没有根本保障。

    问：《意见》主要提出了哪些治本攻坚举措？

    答：《意见》提出了煤矿安全治本攻坚七项举措，并将国家安全监管总局局长令《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》上升为国务院《意见》，这是贯彻落实习近平总书记等中央领导同志一系列重要指示精神、坚守“红线”的重大举措，是安全监管总局、煤矿安监局开展党的群众路线教育实践活动的重要成果之一，是当前和今后一个时期煤矿安全生产攻坚克难的指导纲领，也是煤炭工业调整结构、化解产能过剩和转变发展方式的有力抓手。

    《意见》共分七章20条，一是加快落后小煤矿关闭退出。明确了具体的关闭对象、支持政策和目标任务。二是严格煤矿安全准入。从严格项目核准和能力核定、严格生产工艺和设备准入、严格煤矿企业和管理人员准入等三个方面明确了具体标准和措施。三是深化煤矿瓦斯综合治理。重申加强瓦斯管理的具体要求；进一步严格瓦斯防治能力评估，明确要求提高评估标准、落实评估责任。四是全面普查煤矿隐蔽致灾因素。要求强制查明隐蔽致灾因素，未查明的，不得划定矿区范围、不得继续建设和生产；建立隐蔽致灾因素普查治理机制，小煤矿集中的矿区，由地方人民政府组织进行区域性水害普查治理。五是大力推进煤矿“四化”建设。加快推进小煤矿机械化建设；大力推进煤矿安全质量标准化和自动化、信息化建设。六是强化煤矿矿长责任和劳动用工管理。严格落实煤矿矿长责任制度，强制执行《七条规定》；规范煤矿劳动用工管理并实现“五统一”；进一步明确保护煤矿工人权益的各项措施；规定煤矿所有从业人员必须经考试合格后持证上岗，提高煤矿工人素质。七是提升煤矿安全监管和应急救援科学化水平。落实地方政府分级属地监管责任，促使各级地方政府真正落实属地监管和“一岗双责”，并严格明确停产整顿煤矿的验收程序和中央企业煤矿安全监管权限；明确煤矿安全监管、煤矿安全监察、国土、公安、电力、建设、投资主管等部门在煤矿安全工作中的监管职责；加快煤矿应急救援能力建设；加强煤矿应急救援装备建设。

    问：《意见》出台了哪些新的规定？

    答：《意见》提出了20余条新的规定：

    在加快小煤矿关闭退出方面：一是重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿；二是加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重矿井；三是关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿；四是关闭逾期仍不能实现正规开采的煤矿；五是到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿。此外，还重申了关闭超层越界拒不退回和资源枯竭的、拒不停产整顿仍然生产的、逾期仍不能达到安全质量标准化三级标准的煤矿等原有规定；并提出了安排淘汰落后产能奖励资金、鼓励兼并重组、发展替代产业、加强基础设施建设等支持政策。

    在严格安全准入方面：一是停止核准新建生产能力低于30万吨/年的煤矿；二是停止核准新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井；三是现有的煤与瓦斯突出、冲击地压矿井不再扩大产能，并重新核定产能；四是明确了煤矿建设项目安全核准、项目核准和资源配备的程序；五是不具备相应灾害防治能力的企业申请开采灾害严重的煤炭资源，不得通过安全核准；六是煤矿必须配备“五职矿长”和专业技术人员，且“五职矿长”不得在其他煤矿兼职。

    在普查隐蔽致灾因素方面：一是未查明隐蔽致灾因素的煤矿，不得划定矿区范围，不得建设和生产；二是小煤矿集中矿区由地方政府组织区域性水文地质条件普查；三是国家对水害普查从中央有关专项资金中予以支持。

    在煤矿“四化”建设方面：一是国家鼓励和扶持30万吨/年以下的小煤矿机械化改造，对机械化改造提升的符合产业政策规定的最小规模的产能，按生产能力核定办法予以认可；二是新建和改扩建煤矿未采用机械化开采的，不得核准；三是县级煤矿安全监管部门与煤矿企业安全生产综合调度信息平台实现联网；四是要求地方政府培育发展或建立区域性技术服务机构。

    在强化煤矿矿长责任和劳动用工管理方面：一是达不到《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》要求的煤矿一律停产整顿；二是规范煤矿劳动用工管理，做到“五统一”；三是确定矿工小时最低工资标准；四是煤矿在停产整顿期间按期发放矿工工资；五是所有煤矿从业人员考试合格后持证上岗；六是将煤矿农民工培训纳入各地促进就业规划和职业培训扶持政策范围。

    在提升煤矿安全监管和应急救援科学化水平方面：一是进一步明确了停产整顿煤矿验收签字的具体规定；二是明确了中央企业煤矿的安全监管责任在省、市（地）两级，不得层层下放；三是明确了国家和区域救援基地运行保障；四是配备井下应急广播系统，加快研制和配备适用的救援装备。

    问：《意见》提出到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿的目标，是基于什么考虑？

    答：2015年底全国关闭2000处以上小煤矿的目标，是在明确关闭对象的基础上提出来的，是切合实际、必须实现的。

    《意见》第一条就明确了关闭对象：“重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。关闭超层越界拒不退回和资源枯竭的煤矿；关闭拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿。不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿；逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭。没有达到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿；逾期仍不达标的，依法实施关闭。”

    这些关闭对象是经过深入研究全国煤炭产业结构及安全状况后反复研究提出的。比如说，要求加快关闭年产9万吨及以下的煤与瓦斯突出矿井，是因为这类矿井煤与瓦斯突出事故灾害严重，无论从技术上，还是从经济上看，都不具备治理煤与瓦斯突出灾害的能力，且大多井田面积小、储量少，受资源条件限制，整合技改和兼并重组价值也不大，必须加快关闭。

    全国目前共有年产9万吨及以下的煤与瓦斯突出矿井513处，年产能3000万吨左右，仅占全国煤炭产量的0.82%。2011年，此类矿井共发生较大以上事故15起、死亡148人，占到小煤矿较大以上事故死亡人数的38.5%。2012年在停产评估的情况下，仍然发生较大以上煤与瓦斯突出事故8起、死亡55人。例如要求关闭超层越界开采和停产整顿中违法生产煤矿，是因为超层越界开采、煤矿拒不停产等典型的非法违法生产行为，已经成为近年来煤矿事故尤其是重特大事故的重要原因，这类矿井必须坚决关闭。2008年至2012年5年期间，超层越界、拒不执行停产指令、证照不全等违法生产建设矿井共发生较大事故102起、死亡539人，分别占较大事故总量的20.8%和23.6%；共发生重特大事故66起、死亡1261人，分别占重特大事故总量的55.4%和58.2%。还有就是国家对安全质量标准化已有明确规定，几年来取得了较好效果，但在部分地区和煤矿执行有差距。强调逾期仍不能达到最低标准也就是三级标准的煤矿予以关闭，有利于进一步强化安全质量标准化工作，推动煤矿安全工作。

    目前，全国有年产9万吨及以下的小煤矿7501处（含年产9万吨及以下煤与瓦斯突出矿井513处），加上关闭对象中明确的煤矿生产动态过程中应予关闭的矿井，如发生较大事故的年产9万吨及以下的煤矿、停产整顿后逾期仍不能实现正规开采和达不到安全质量标准化三级标准的煤矿等，全国到2015年底关闭2000处以上小煤矿的目标，是切合实际且能够实现的，而且必须完成这个目标，才能推进煤炭产业结构调整和打造“升级版”，真正减少危险源数量。同时，通过进一步严格准入，推动煤矿“四化”建设，才能转变煤炭工业发展方式，为实现煤矿安全生产形势根本好转奠定基础。

    问：《意见》对严格安全准入主要提出了哪些要求？

    答：一是提高新建矿井的设计生产规模标准。一律停止核准新建生产能力低于30万吨/年的煤矿，一律停止核准新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井。2012年，全国煤炭产量达到36.5亿吨，且仍有14亿吨产能已开工建设或规划建设。要停止核准新建年产30万吨以下的煤矿，防止边关边建、前关后建，进一步优化煤炭产业结构。同时，防治煤与瓦斯突出是一个系统工程，需要大量的资金投入、先进的技术装备、专业的技术人才、高素质的施工队伍和高水平的管理能力，规模小的煤矿难以保障足够的资金和技术力量。因此，在加快关闭年产9万吨及以下的煤与瓦斯突出矿井的同时，停止核准新建90万吨/年以下的突出矿井，逐步减少突出矿井。

    二是煤矿企业必须具备相应的灾害防治能力。不具备相应灾害防治能力的企业申请开采高瓦斯、冲击地压、煤层易自燃、水文地质情况和条件复杂等煤炭资源的，不得通过安全核准。煤矿开采专业性强，尤其是高瓦斯、冲击地压、煤层易自燃、水文地质情况和条件复杂等煤矿，必须具有相应的灾害防治能力。原来的非煤矿企业或缺乏煤矿相关技术力量、不具备相应灾害防治能力的企业要开办煤矿，必须配备足够的专业技术人员和具有煤矿管理经验的管理人员，具备足够的专业技术和管理能力。

    三是制定和提高煤矿安全技术管理人员准入标准。为解决煤矿专业技术人员配备不足、技术管理落后的问题，《意见》规定，“煤矿必须配备矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地质测量工作的专业技术人员”，并明确了具体的任职资格，“五职矿长”必须具有安全资格证；专业技术人员必须具备煤矿相关专业中专以上学历或注册安全工程师资格，且有3年以上井下工作经历，这样煤矿安全生产才有基本保障。同时，矿长和分管安全、生产、机电的副矿长作为煤矿专职管理人员，总工程师作为全矿技术总负责人，没有精力负责多个煤矿的管理或技术工作，同时也是为了防止“挂名矿长”或矿长资格证“一证多用”，因此明确规定这“五职矿长”不得在其他煤矿兼职。

    问：对贯彻落实《意见》将采取哪些具体的措施？

    答：一是加强学习宣传。近期将召开一次推进实施《意见》的宣传贯彻视频会议，各产煤省分管领导、省级有关部门主要负责人，涉煤中央企业分管负责人，50个煤矿安全重点区县有关领导，以及全国煤矿企业主要负责人参加。此外，煤矿安监局领导带队分赴各重点地区实地宣讲，并通过各种媒体和宣传形式，广泛宣传《意见》出台的重要意义，解读文件具体条文，迅速将《意见》传达贯彻到各产煤地区、各级政府及其有关部门和所有煤矿企业。

    二是出台配套措施。国务院安委会将制定印发国务院有关部门贯彻落实《意见》任务分工。各部委按照职责分工，研究制定配套政策措施和规章制度，成熟一个发布一个。安全监管总局、煤矿安监局也将制定内部有关司局贯彻落实《意见》任务分工，立足本职，深入推进。

    三是督促各地制定实施办法。督促各省区市落实党政同责的要求，共同研究，结合实际制定实施办法，明确主要任务、具体工作、部门分工、时间安排、保障措施，对照《意见》中明确的关闭对象，全面摸清底数，逐类排队，明确具体的关闭目标和规划，并组织实施。

    四是加强督促指导。安全监管总局、煤矿安监局将加强督促、指导，驻地煤矿安全监察机构将督促各地贯彻执行《意见》作为工作重点。同时，督促各地明确监督考核办法，层层进行严格监督考核，真正把《意见》落实到基层，落实到企业。

    五是突出重点区县。将50个煤矿安全重点区县作为安全监管总局、煤矿安监局贯彻落实《意见》的示范点，作为推动全国各地全面落实《意见》的突破口，加快推进，为全国作出示范。各省级煤矿安监局及其区域监察分局以50个煤矿安全重点区县作为重点地区，以《意见》落实情况作为重点内容，实施重点监察。