乡镇是中国现行行政体制中的最基层政权。改革开放以来，伴随着我国经济日新月异的发展，东南沿海、珠三角等发达地区的涌现出了一批经济强镇。这些经济强镇无论是在人口数量上、工业化程度，还是在环境等各方面不亚于中小城市。然而在看似风光无限的背后，这些乡镇的发展却面临着财政留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制，从而陷入了“小马拉大车”的窘境。强镇扩权成为解决这一窘境的必然选择，其目标就是给强镇“松绑”，给强镇的发展注入新的活力。

虽然强镇扩权已在全国试点，但是未来路在何方，仍是争论的话题。对于一些经济发达的乡镇来说，扩大权力是必然之举，但是应该扩大何种权力、扩大到何种程度、扩大的权力能否得到有效的运用却仍然是未解的难题。面对强镇扩权，我们一方面必须承认其必要性，看到其产生的积极效果，另一方面也应该注意和解决扩权后存在的问题，使乡镇行政体制改革得以顺利进行。

强镇扩权：绍兴改革走向全国

1992年至今，浙江陆续进行了五次强县扩权改革。强县扩权不仅使人民群众的生活更加便捷，也推动了县域经济的快速发展，这使浙江切实体会到了放权带来的好处。于是当学者们还在激烈讨论是否应该撤销镇级政府、实现县直管的时候，浙江又悄然开始了新一轮的放权改革，这次的对象瞄准了乡镇级政府。

强镇扩权的改革由绍兴县开始。2006年，绍兴县出台了《关于加快钱清等五镇建设发展工作的意见》，将原本属于县政府管理的30项职权下放至杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等五个镇的镇政府，这些权力中既包括审批、管理权，也包括财权和人事权，由此拉开了全国范围内强镇扩权改革的序幕。

与此同时，江苏灌云也在进行着同样的实验。经过一年多的探索，灌云县于07年10月15日公布了《中共灌云县委、灌云县人民政府关于进一步扩大乡镇管理权限，增强乡镇发展活力的意见》，标志着强镇扩权改革在江苏省正式展开。

随着这一实验在两省初获成效，强镇扩权改革的范围也从江浙地区向全国扩展：

2007年，四川省德阳市出台了《德阳市区域重点镇经济社会发展摸底情况表》，经过海选后初步确立了10个重点镇———黄许镇、孝泉镇、汉旺镇、仓山镇、黄鹿镇、金山镇、向阳镇、小汉镇、师古镇、洛水镇，进行扩权改革。

2009年6月，温州市委、市政府出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，设立了五个试点强镇——乐清市柳市镇、永嘉县瓯北镇、瑞安市塘下镇、苍南县龙港镇、平阳县鳌江镇，也同样将县级权力下放，以期为温州市的发展提供新的动力。

2010年4月28日，中央机构编制委员会办公室在北京召开了关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，将于今年展开新一轮行政体制改革，本次改革的主要内容之一就是扩大镇级政府权力，完善政府职能，推动经济和社会的迅速发展。河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省的25个经济发达镇成为经济发达镇行政管理体制改革的试点地区，而改革的主要内容，依然是将权力下放到镇级政府。

强镇扩权：解决“小马拉大车”的问题

绍兴开始强镇扩权改革，是为了解决所辖乡镇“小马拉大车”的问题。以钱清镇为例，前清的镇域面积为54.46平方公里，常住人口5.9万，外来人口10万。08年全镇就有法人企业1762家，其中规模企业199家，人均生产总值超1.7万美元。然而在改革前，全镇每年可用的财政支出只有5000余万元，社会管理人员不足、权力不到位，极大地限制了钱清的发展，可以说是“小马拉大车”。其实，随着我国改革开放的不断深化，这类现象在一些经济发达地区十分普遍，主要的原因，一是财力不足，二是编制不够。

1994年我国实行分税制改革后，大部分财政收入都上缴至中央和各级地方政府，最终能够留下来供乡镇政府支配的实际很少。但与此同时，经济、民政、司法、文教等政府管理的每一项职能都需要乡镇政府来具体实施，因此乡镇财政捉襟见肘的现象屡现不止，不仅欠发达地区如此，连经济发达地区的乡镇一样面临着“巧妇难为无米之炊”的困境。温州市龙岗镇政府08年返回的可用资金为4000万元，但社会管理的支出要比可用资金高出一倍。面对财政窘境，一方面乡镇政府难以实现应有的管理社会和提供公共物品的职能，另一方面也促使各地基层政府更多的以出卖土地作为增加收入的手段，拆东墙补西墙，使乡镇的规划缺乏长远考虑。

同时，权责不一致使乡镇政府难以发挥有效作用。随着经济的发展，一些经济发达镇的规模已经可以比拟小型城市，但是在人员编制上却依旧按照乡镇的标准实行，从而导致管理人员与实际需要的巨大错位。例如龙港只有6—8个交警的编制，却要管理高达3万辆汽车。编制不足使得乡镇政府不得不雇佣更多的编外人员进行社会管理，而这一庞大的额外支出又使得乡镇本不富裕的财政所剩无几。

收效显著，问题犹存：如何保证放下去的权力不被收回？

自2006年至今，强镇扩权已经在所实行的乡镇获得了初步的成效。在放权之前，绍兴县平水镇2006年的财政收入仅为800万元，实行强镇扩权后，这一数字在三年内便达到了2.3亿元。与此同时，平水镇的交通也实现了跨越式发展：现在村村都有公交车，在镇上还有到杭州等大城市的直达车；以前需要半天才能走出去的山路，现在只要一刻钟。同样方便起来的还有各种审批手续，以前在兰亭镇，企业想办理新车间的施工许可证，需要开车到县里审批，手续十分繁杂，但是现在镇里就有审批权，最多一两天就能办好，效率提高了不少。在社会保险、医疗、教育等方面，各镇也取得了长足的进步：2009年店口镇在农民养老保险上投入1000万元，在农村医疗保障上投入160万，并投入400万实现高中义务教育。这一切，都源于强镇扩权的实践。

钱清也在放权后取得了很大的进步。现在钱清镇每年可以使用的财政收入已经达到了两个亿，为镇政府行使职能提供了动力。不到五年的时间，钱清的发展取得了显著的成效：2009年全国百强镇排名第44位，镇域规划向城市看齐；完善交通设施，成为全国第一个开通二级公交的乡镇；打造教育园区，实现教育均衡；扩大医疗保险范围等等。

强镇扩权的实施在取得很大效果的同时也面临着很多的问题。首先，放权的范围在哪里？一些被扩大的权力并没有法律的支持，例如执法权和处罚权等，虽然被下放到乡镇，但是在法律上只有县一级才由资格行使。因此很多镇分局直接盖章的项目，到了省里却不被认可，仍需要回到县级政府重新审批。并且由于我国实行的条块分割制度，县政府的很多职权都不愿下放到镇里，导致实际上扩权难以实现。

其次，如何保证放下去的权力不被收回？在改革之初，平水镇曾一度掌握了副镇级干部的任免权。但是现在这一权力已经被县里收回，人事任免权仅限于中层及以下干部。1996年苍南县龙岗镇作为国家城镇改革的试点曾经实行过扩权举措，财政、户籍等方面都进行过综合配套改革，权力的扩大尤其是财权的扩大使得龙岗镇得到迅速的发展，很快成为温州经济收入第一位的强镇，但是近些年这些权力已经陆续被苍南县的相关部门收回，龙岗的发展也随之放缓，现在已经被柳市镇和瓯海区赶超，下滑至第三位。

最后，扩大的权力如何得到有效的行使？现有的乡镇政府工作人员能否承担扩权后的职责？扩大的权力会不会导致相应机构的扩大？如何监督权力的行使，防止腐败滋生？虽然各地在实行强镇扩权时针对上述问题都制定了一些措施，但是效果如何仍待考证。