初秋时节，科尔沁草原上的草已微黄。被当地人成为“水泡子”的红旗水库泛着点点金光，四野俱静。

　　40岁的蒙古族汉子额尔敦蹲在大坝上，眉头紧锁。他有三个兄弟姐妹，脚下的这片土地——内蒙古通辽市扎鲁特旗新农村，是他们祖祖辈辈生活的地方。

　　“就是因为这水泡子，把我们的生活全都改变了。”9月16日，额尔敦对《法制日报》记者说。

　　水库蓄水吞没农地

　　事情要从通辽地区一项大型水利工程——“引乌入通”说起。

　　常年持续干旱、河段断流、水库干涸……通辽曾一度出现用水紧张局面。2008年，通辽开始实施引乌入通工程：在乌力吉木仁河设置水利枢纽，通过红旗水库等一系列配套，向通辽主城区提供工业和城市用水。

　　红旗水库这座始建于上世纪五十年代的老旧水库，在引乌入通中成为了重要的调蓄工程，也是水源地工程。2009年，为配合“引乌入通”工程上马，通辽市在红旗水库设立除险加固工程建设管理处，对水库进行除险加固，坝顶增高3米至249.1米，新建638米副坝，总库容扩容至6418万立方米，按照国家标准，属于中型水库。

　　草原地广人稀，大坝筑起后涉及到了8户村民的承包地，其中尚有4户原住民至今仍居住在库区内。额尔敦四兄弟以及老父亲这五家承包的5000多亩整块土地，被大坝一分为二，坝内尚有2000多亩，日常的种植和放牧开始变得极为不便。

　　2011年，水库突然蓄水，大水持续涨了9个月，8户村民承包的共计1000多亩草牧场、耕地、林地被吞没，额尔敦他们五家就淹了900多亩。

　　地势较低的秀梅家，面对日夜逼近房子的大水，只能雇来铲车和推土机，在距离房子十几米处，筑起一道近两米高的土堤，才保住了房子。

　　“可坏事总是一茬接一茬。”额尔敦说，2012年春天开始，红旗水库又出现了第二次涨水。大水停留了四五个月，村民们在第一次水淹范围之外的土地又被毁，光是额尔敦五家，就又被淹300多亩，农作物、树林因为被水浸泡时间过久而全部死亡。

    无奈接受承包协议

　　自打土地第一次被淹后，村民们就走上了维权之路。

　　2012年5月14日，通辽市以红旗水库管理所的名义，和8户村民们签订《红旗水库淹没区内土地承包合同书》，按照每年每亩耕地1000元、林地5000元、草牧场3000元的标准，约定将第一次被淹没的土地“承包”给红旗水库管理所，时间为村民合同期满之日。8家牧民都在合同上签了字，得到了“承包款”。

　　为何大水淹没土地不叫“赔偿”而叫“承包”？良田从此消失在水面下，水库管理所接手后又如何进行承包？

　　额尔敦说，当年听说要“承包”，他也挺疑惑：“谁都知道，承包费肯定不如赔偿费加上征地费来得高，可从土地被淹之后的一年多时间里，我们向政府反映了多次，好不容易才等来了承包协议，如果不签，又能拖到啥时候？所以不想签也只能签了。”

　　其实在这时候，第二次水淹已经发生，白音家这次又被淹了40多亩土地。白音的儿子包金仓回忆，当时通辽水务局的人承诺，第二次水淹“以后再给解决”，但至今没了下文。

　　问题出在资金紧张

　　根据我国土地管理法，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；征收土地的，要按照被征收土地的原用途给予补偿。也就是说，土地征用是农村集体土地转为工程建设用地的唯一合法途径。

    2006年起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，凡属大中型水利工程的，项目法人必须要编制移民安置规划大纲，按照审批权限报上级政府部门。

　　那为何在除险加固工程动工之前，相关政府部门没有进行征地和移民安置工作？

　　在9月17日记者对扎鲁特旗水务局的采访中，局长李文国如此解释：“国家规定动工前要进行征地和移民安置的对象是新建水库，而红旗水库是老水库，进行的只是除险加固工程，国家为此批复投资了4187.72万元，其中并不含移民征地资金，因此在前期也没有就移民征地进行相应的勘察、测算工作。”

　　记者问：“虽然是除险加固，但水库因此扩建增容是事实，政府就没有想过增容后会涉及征地问题吗？”

　　李文国承认，按理说，应该完成库区内的征地，但有复杂的历史原因阻碍了红旗水库征地工作的进行。“一是村里有部分耕地当时没有办理耕地手续，要以耕地标准赔偿缺乏依据；二是每户实际使用的草牧场面积均大于签订的草牧场使用合同书面积；三是红旗水库和新农村历来没有明确的界限，属于历史问题；四是旗里的资金有限。”

　　李文国强调，水库除险加固工程实际建设单位是通辽水务局，旗水务局没有法定职责、也没有能力在前期进行征地和移民安置工作。

　　而通辽市水务局水利建设与管理科科长王志刚则表示，除险加固工程实施后，的确存在淹没区扩大的问题，设计水位线以下的土地应该由政府征用，库区内的住户也应该迁到库区水淹线以外，但是水库的管理权在扎鲁特旗政府，征地和移民的事也该由他们来负责。

　　即使前期不征地是由于受到资金制约，可政府部门在田地被淹之后仍不征地，反而采用“承包”这种不合常理的方式，又作何解？

　　李文国告诉记者，提出“以租代征”方式的是通辽市水务局。这种方式的好处在于不用确认耕地来源，按照实际使用几亩、政府就承包几亩的方法，让村民尽快领到这笔钱，资金兑现快，“如果要是征地的话，国土这一关就过不了，什么时候解决也说不好”。

　　通辽市水务局副局长宋庆玉在电话中向记者承认：“村民土地被淹，在正常情况下应该征地，但征地的话当时得花3000万元，而我听说，那时候(政府)资金紧张，手头就1000万元，钱不够又得干成事，怎么办？所以想了租地的方法；再加上旗水务局的人已经跟老百姓做了很久的工作，老百姓也同意，这才出现了‘以租代征’。”

    解决方案正在研究

　　但无论基于怎样的出发点和目的，一个不能回避的现实是：正是这种“以租代征”的违规做法，给政府埋下了巨大的法律隐患。

　　“水利工程竣工蓄水后，低于水库设计水位的全部集体土地均成为了淹没区，淹没区内的集体土地用途和使用性质也随之变化为建设用地。”北京市丹宁律师事务所孙志美律师认为，政府明知村民的集体土地已被淹没而不履行征地补偿手续，而是以承包合同的方式改变集体土地的用途和使用性质，这种做法和土地管理法以及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》相悖，因此承包合同无效。

　　“政府的主观愿望是好的，就是做法上没太到位。”采访中，宋庆玉也承认，“‘以租代征’只是权宜之计，要从根儿上解决问题，还得回到‘征地’的思路上来。”

　　李文国告诉记者，近期，旗政府会对红旗水库征地事件专门开一个会议，各部门负责人要在全面研讨基础上，拿出完整的解决方案汇报给通辽市政府。

　　当地政府的征地工作能否回到依法行政的轨道上来？本报将继续关注。