近年来，“民生”二字频繁出现在官方的各类文件中，有些人把这两个字已经烂熟于心，“解决民生问题”也似乎成了很多地方官的口头禅，百姓都在盼望父母官们能有所作为，但遗憾的是，相当一部分只是在鹦鹉学舌，并不真正去践行解决之道，似乎把建“国际化大都市”当成了头等的民生问题，当然，不是你不可以去建，只是要让民众心服口服才行。

十年前，呼和浩特市清水河县，这个年财政收入只有3000万元的国家级贫困县，竟举债60亿元来建造新城。十年后，终究没有逃过南柯一梦的命运！如今新城建设集体烂尾，各种成型、半成型的建筑荒芜在原地。如此贫困之县，为何会上演如此疯狂的奢华事件？清水河新县城，究竟为谁而建？谁又该为当初的决策买单？

还原清水河县

清水河县因境内有清水河而得名。位于内蒙古自治区首府呼和浩特南部，隶属呼和浩特市管辖，距呼和浩特市116公里。全县总面积2859平方公里，但97%的土地都是丘陵沟壑。辖3镇3乡及两个经济开发园区，全县总人口13.6万，其中县城内人口5.2万。

清水河县境内矿产资源较为富集，且具有品种多、品位高、储量大的特点。已发现和开采的有石灰岩、煤、耐火粘土、高岭土、铝土、紫砂泥、大理石、长石、铁石、云母等30多种。

作为一个以农业生产为主的三线城市，清水河全县有可耕地面积70多万亩，农作物以种植粮食、油料为主，品种主要有豆类、马铃薯、玉米、高梁，还有少量瓜类，蔬菜、线麻等经济作物。清水河县也是国家“三北”防护林体系建设的重点县之一，全县大部分坡梁、沟壑地适宜发展林业。全县林木保存面积达到127.2万亩、森林覆盖率达29.7%。

由于地理位置的限制，清水河县的工业发展一直较为滞后。目前，该县由建国前232家简单的手工作坊发展到覆盖日用陶瓷、化工、建材、造纸及纸制品、印刷、酿造、塑料制品、农机修配、粮油加工、绒毛加工、工艺美术制品等工业体系，但仍缺乏支柱产业，高新技术企业几乎为零。“十五”时期，全县实际利用外资仅为184万美元，引进区内外到位资金也只有11.1亿元。

历经多年的发展，清水河县目前仍然属于老少边穷的国家级贫困县。据一份材料显示，2009年该县城镇居民年人均收入为14747元，农民为4600元。与内地多数地区一样，清水河县大部分年轻人被吸引去了经济更发达的地方，现在仍留下来的，多半是无法从这里走脱的人。

清水河县依山而建的旧城区面积仅为3.4平方公里，一条主干道自西向东、自下而上贯穿全城。约8公里长的主街道也不甚平整，有1/4仍是土路。据当地居民说，一到雨雪天气，城里的道路就泥泞不堪，而这种状况多年来从来没有改善过。一位刚调到清水河县委工作的年轻人说：“我离家13年，回来之后没感觉到任何变化。”

据清水河县政府的财政收入报告显示，2009年度该县地方财政收入约为1.8亿多元。单从这份报告来看，清水河县的经济比起之前确有了一定进步。但当地居民依然怨声载道，一位出租车司机告诉前来采访的记者：“县里不仅把仅有的一点钱全都用到了新城建设上，还欠了许多外债，而旧城区的建设则几乎停滞不前。”

为民生还是迎合长官意志？

新世纪的前十年被誉为是资源大省——内蒙古的黄金十年。相关统计显示，2001年至今，这个拥有丰富资源和广袤省域的省份，以能源开发和固定资产投资为主驱动力，GDP增速每年高居全国榜首。也就是在这个时间段，内蒙古开始加快推进城市化进程，城市化水平得到大幅提升。据中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率现状调查报告》，2001年内蒙古的城市化率为36.8%（按总人口中非农人口所占比例计算，下同），而《2007年中国城市化率调查报告》显示，2008年底，内蒙古的城市化率已达47.2%。不到十年时间，其城市化率上升了10.4个百分点。

有数据显示，同样狂飙突进的还有其固定资产投资，2000年，内蒙古的固定资产投资总量刚过400亿，2003年即突破1000亿，到2009年，已超过5000亿元，年均增长20%以上。而今年1月的内蒙古地方两会上，称2010年“力争完成固定资产投资8700亿元”。

当内蒙古自治区在城市化进程中高歌猛进的时候，作为内蒙古自治区的一份子，清水河县却显得步履蹒跚，其城市化率远远低于自治区的平均水平，国家级贫困县的帽子也似乎越来越重。

1998年，呼和浩特市委领导一次来到清水河县开会，讲话中建议：鉴于旧城山路崎岖、交通不便，妨碍地方经济发展，不如换个地方建新城。2001年到2002年期间，上级领导再次到清水河县，重提建设新城区一事。

是搬走居民还是搬走县城，当地官员承认，这个问题在心里徘徊了很多年，“历届县领导也都想挪个地方大展手脚”。而随着上级领导的数次提议，新城建设正式起步。2002年，清水河县作出一个很体现决心的决定——它将举全县之力，用远远超出自身承受能力的庞大投资，在老县城26公里之外建造一个新县城。
这是一个充满勇气的规划，也是当时清水县领导“梦”开始的地方。根据2002年制定的清水河县新区建设投资估算表，新城整体建设总投入将在61亿元左右，而当年，该县的财政总收入为3200万元。

当问及清水河县相关负责人，当初决定修建新城的初衷是什么？该负责人则拿出了《清水河县国土资源局关于清水河县新区建设用地情况说明》。该《说明》显示：“清水河县城城市建设滞后，县城基础设施很差，街道狭窄，排洪排污能力很差，每逢降雨，洪水顺山而下，街道就变成了排洪渠，时常危及临街居民生命财产安全。”

一位原来的县领导也描述说：“夏天要是突然下暴雨，清水河县城大街上都能淹死人。大雨一来，摆小摊的来不及收拾，赶紧就跑，货物都被冲到地势低的地方，那里的老百姓就出来抢东西。”

该领导解释，清水河县旧城特殊的地理环境，导致改造旧城的成本太高：“居民都在七高八低的地方住，很多都在半山腰，怎么把下水道铺上去？做基础设施建设的成本太高，我们当时反复做成本核算，真的没法整。”

除此之外，迁县的另一个考虑是，县城处于两山之中，面积狭小，无法扩建；并且一直以来没有规划，随意布局，没有有进一步建设的空间。当时县政府正打算发展工业、招商引资，以县里的情况，即便企业愿意入驻，也没有空间供其建设工厂、宿舍或进行生产。
只不过，没有人考虑这个国家级贫困县的财政是否能够支撑如此庞大的投资！

明星规划何以变成烂尾楼群？

遥想当年，清水河新县城的建设也算得上是内蒙的明星规划之一。然而，十年过去，宏伟的造城计划宛然成空。破败不堪的老县城依旧破败，梦想的新城也并未如神话般崛起。只留下一片半途而废的烂尾楼群。

5月7日，《法治周末》记者在现场看到，散落在宽阔的道路两旁的大楼中，有9座已成型，还有8座未建成，呈“裸露”状态。远远看去，占地6000多平方米、已竣工的清水河县新党政办公楼在楼群中显得格外醒目。由于四面透风，建筑面积达7300多平方米的党政办公楼里积着鸟粪，过去的几年间，这些长着翅膀的生物将这里看作自由的领地。

其实，资金的短缺和土地使用的违规，注定清水河县城的新建必然失败。2002年，清水河县的财政收入只有3200万元。而新区建设需要61亿元，分别包括：基础设施建设52231.10万元，第二产业产业化项目投资额为269021.42万元，第三产业各类项目投资总计为21060万元(二三类产业化项目包括流动资金)，住宅建设工程投资132562.50万元，市政公共设施项目投资额67890万元，其他费用38299.47万元，基本预备费17431.93万元，建设期贷款利息12776.47万元。

如何筹措这一如同天文数字般的资金费用？当时的县领导决定走“政府搭台，企业唱戏”的路。在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%，申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。而据原相关领导介绍，清水河县当时还有1000万左右的债务要填。

随之而来的火电厂项目，成为了清水河县建新域的“押宝”对象。据相关人士介绍，时任呼和浩特市委书记的牛玉儒给清水河县引荐了一个大投资商———香港华润集团。当时香港华润要与北方电力计划联合投资一座2×60万千瓦、4×100万千瓦空冷发电机组大型电厂，投资总额达上百亿。县领导当时认为，“一旦火电项目落户新区，它所产生的带动作用巨大，一举可以解决新区人气聚集的问题。”

然而，一场始料未及的事件发生了，2006年，内蒙古发生新丰电厂的违规案。同年8月18日，国务院办公厅发文点名批评内蒙古违规建设电厂高达860万千瓦，并责成自治区主席和两位副主席向国务院作书面检讨。2007年3月，国家“十一五”小火电关停实施方案正式发布。清水河县的火电项目最终腹死胎中。
与此同时，清水河县关于开发区的申报也遭遇政策限制。2006年，国家严格核定开发区范围，暂停了开发区扩区、升级和新设，当年年底，中国各类开发区总数核减70%，面积压缩65%。清水河县的开发区申报也被“搁浅”。而新城的政府大楼则早已投建。

该县原副县长闫耀说，新区建设从第一天起，就是边建设、边申报、边审批的“三边工程”。他解释说，向国务院层层申报，没有四五年批不下来，但地方要发展，机遇稍纵即逝，按照当时风气，都是“先上车后补票”。

清水河县国土局曾多次申报修改土地利用总体规划。直到2008年2月，修改过的清水河县土地利用总体规划才获得通过。而此时，清水河新区于3年前已基本停工。随着资金链的进一步断裂，新城建设最终全面停工，现就剩下9座已成型的和8座未建成的“大楼”矗立在那儿。

巨额外债何时还清？

如今，新城烂尾带来的不良影响也正在慢慢显现，有知情人士透露，不少单位都为此背上了外债。有媒体经过测算，从新城项目投资比例看，清水河新城建设靠外资投入的比例高达30%以上，而以全县可支配财政收入来估算，至少需要30—50年才能还清外债。

根据清水河县财政局提供的2009年财政预算执行报告显示，2009年全县地方财政收入完成18786万元。这就意味着还清外债，对于这个国家级贫困县来说，是一个漫长的时间。但这只能由当地的政府和民众来承担。

现在，每当有建筑商过来讨债时，县里面的领导只能尴尬地躲起来，或者继续往下拖。前不久，一家施工单位因清水河县政府拖欠工程款而将后者诉至法院，终审胜诉后，却迟迟难以执行400万元的案款。

2008年8月，呼和浩特市铁路运输中级法院查封了清水河县政府的400万元存款，而后考虑到清水河县的实际困难，加上县政府为此作出了还款计划的书面承诺，法院便又进行了解封。据当时同去查封的知情人透露说，政府的该账户上也就只有3000万余元。

2009年12月，清水河县190名60周岁以上的离退休老年人曾给内蒙古自治区党委写信，反映清水河县政府一直未兑现退休和在职人员2001年至2004年的医药费，以及4年的取暖费。

十年轮回之后清水河旧县城破败依旧。县城里很少有像样的楼房，大部分人仍然住着平房，山上甚至还有人生活在窑洞之中。而在农村，至今部分村庄还无路可通，出行要靠毛驴，饮水往往还得靠社会捐助的母亲水窖。

前不久，清水河县城建局副局长王敏告诉记者，现在，清水河县已启动停滞近10年的旧城改造，县政府也不再搬往新区。该县副县长韩宇说，县里对新区规划做了调整，正在修建一条公路，打算将新区和20公里外的工业园区联通，今后两者将合并，称为“清水河县经济技术开发区”。

颇令人深思的是，当年拍板新城建设的官员们，几乎个个都有了更好的去处。一位当地官员说，“从1995年划给呼和浩特市管辖至今，清水河县先后更换了八任县长，全部正常调离，没有一个受到新区‘烂尾’的影响。”如，原县长云院祯于2004年年底，被调回呼市，担任市扶贫办副主任，如今为呼市纪检委副书记。张亮在清水河县任书记（正处级）6年，于2007年被调回呼市，担任市政协副主席，如今是内蒙古大青山自然保护区管理局书记，为副厅级干部。与此相对照的是，普通市民只能在破旧不堪的老县城里无奈地等待着。