“变镇为市”，不是行政区简单的级别提升，而是要实现地方高度自治，自治与级别无关，与地方政府的名称无关。“变镇为市”，重在自治，难在自治。

“镇级市”与“强镇扩权”的纠结

    按照温州市2011年2月《关于推进中心镇发展和改革的实施意见(试行)》，到2015年，全市建成50个左右集聚水平高并且特色鲜明、规划科学、经济繁荣、环境优美、设施完善、文明富裕的中心镇并最终成为“小城市”。时隔两年，温州“镇级市”的进展，未见报端。从南到北，东部沿海诸多省份的“强镇扩权”似乎拉开了一场基层行政体制和管理模式改革的序幕，其中尤以“镇级市”的提法和思路显得颇为大胆。毕竟中国目前的市、县(区)、镇的设置是一种行政区划的级别化，不同级别的区域，其政府的行  政权力和调动资源的能力大相径庭。务实的人们希望拥有更完整的行事能力、同时又要免除上级政府“升级分权”的顾虑，便想出了“镇的级别、市的权限”这样一种“镇级市”的创意，“镇级市”的概念从温州迅速传到了全国。
     顺德没有提“镇级市”，而是希望通过放权让镇街拥有经济社会管理的完整权力。2010年9月，顺德区宣布“简政强镇”，把3197项行政管理事权划由镇街行使。媒体称顺德十个特大镇(街)正式获得了县级管理权限，成为广东“最有权”的镇街。但我们在调查中发现，顺德镇街干部似乎并没有相应的感受，干事业的环境似乎并未变得更宽松。
    珠三角的发展是上级政府“松绑”的结果。自从1978年，中央把118种统购派购农副产品减少到5种，开放农贸市场，到1990年，广东省农业商品率从43.7%提高到67%，而珠三角则提高到80%以上；珠三角的乡镇企业是由乡镇自筹资金，按照市场需求发展，这种脱离国家计划的经济行为与从中央到地方的“放权”也是密不可分。广东的“放权”从省—市—县—镇—村层层展开，乡镇一级政府成为地方经济的主要推动者。
    如今，工业化的主题转为城市化，广东“放权”之声不绝于耳，但只听楼梯响，不见人下来。顺德、南海已经从行政权力完整的“县”、“市”变成了一个城市的市辖区，顺德一些经济强镇也变成了“街道”。
两三年过去了，无论温州镇级行政区要变成“城市”，或者顺德通过上级放权使镇街拥有更多自主权，这两条路走起来都比想象艰难得多。其中纠结在哪里呢？

长三角的“县”与珠三角的“镇”

    改革开放30年，长江三角洲和珠江三角洲虽然同为支撑中国经济高速增长的重要引擎，但它们却形成了各自独特的经济社会运行模式。长三角经济发展的基本组织动员单位是县，依托的是县域经济；而珠三角则更多地依托于镇域经济。全国百强县前十名中有7个位于长三角，而百强镇中前十名中有4个位于珠三角。无论是“县域”还是“镇域”，都是行政系统在特定的地理单元之下，整合各种要素资源，迅速实现工业化的方式。一般而言，“县域”能够更好地利用全要素的行政权力，而“镇域”则船小好掉头，能够更加机动灵活地适应市场环境的变化。应该说，在推动市场化和乡村工业化的过程中，长三角的“县域”和珠三角的“镇域”都立足于各自地理单元的特点，为解放和发展生产力找出实现的路径。时过境迁，当沿海先行起步地区面临经济社会双重转型，在整体发展环境从工业化进入城市化的背景下，行政体制的制约作用再次凸现。
    顺德的北镇是“中国家电制造业重镇”，乐从是“中国家具商贸重镇”、“中国塑料商贸之都”，均安是“中国牛仔服装名镇”，龙江是“中国家具制造重镇”、“中国家具材料之都”，伦教是“中国木工机械重镇”、“中国玻璃机械重镇”。中山也是如此，古镇镇被授予“中国灯饰之都”称号，灯饰产品占国内市场的60％以上；小榄镇被授予“中国五金制品产业基地”称号，五金制品占国内市场的40％；大涌镇被授予“中国红木家具生产专业镇”称号，红木家具占国内市场的60％；黄圃镇被授予“中国腊味食品名镇”称号，腊味制品占全国广式腊味市场的50％。
    但是走进这些镇，看一看生态环境、公共服务，就非常令人遗憾了。与工业化发展主要依靠政府和企业的力量自上而下推动有所不同，城市化的过程则更多地需要基层政府和社区的参与，城市的规划定位和基础设施建设都需要更多的公共财政投入，在现有行政和资源配置架构下，“县域”与“镇域”相比的优势是显而易见的。珠三角的不少镇街都聚集了数十万人口，有的达到百万，创造了超千亿的工业产值，但它们的行政管理权限和公共服务职责还仅仅停留在镇(街)一级。
    镇级国家机关的法定性则远逊于其各层的上级。乡镇一级人大不设常委会，因此除代表大会期间，在一年多数时间里重大事项的决策、干部的任免，根本没有人大行使权力的机会，镇级政府的权力来源仅仅是上级的授权，而不是同级国家权力机关——人民代表大会的授权。这就使得镇级国家机关简单化为自上而下授权体系中最基层的行政派出机构，使得乡镇这个距离人民群众最近的政府，最缺少人民群众的监督，自治程度也最低。
    乡镇的人大主席仅仅是作为班子成员之一，权力制衡不清，常常与书记镇长一样分工抓经济抓项目，丧失了监督的职能；
镇政府是国家政权金字塔中最底层的“小媳妇”，镇内行政机构条块分割，公安税务财政国土等“实权”机构多为垂直设置，林业站、计生办、农机站等也往往是县级对口主管部门的代办机构，行政审批权一般都在县级政府。财政收入超基数分成的比例上级定。说是放权多少项，可是放什么、如何放、放没放、放了之后是否又收回去，都是上面说了算。镇级政府对于上级完全没有谈判能力。
    毛泽东曾准确地描述中国的行政体制：“百代犹行秦法政”，就是说中国实行的还是秦汉以来的中央集权制度。中央从上到下任命各级代理人，整个国家机器是一个与生产力集团相对的暴力集团、上级对下级的“合法加害权”，因此必然是对上而不是对下负责、城市规模由官府级别而不是由经济规模决定、以及官场内部一整套的“潜规则”。这就是“秦法政”的体现。在这种体制下，无论温州的“镇级市”，还是珠三角的“强镇扩权”，都很难实施。由于没有一个自下而上的体制重构，基层政府只能等待着上级一次一次地“放权”，再一轮一轮地收权，陷入了机构日益膨胀、效率日益低下、责任日益增大、权力日益减少、浪费低效无人追究的怪圈中。

作为地方自治体的城市

    英国的市镇都是自治体，地方的议会从国王或女王那里获得自治的权力并开征税收承担相应的公共服务责任。地方称市或镇仅取决于此地的教堂级别，拥有大教堂（cathedral）的地方称市，否则称镇。无论镇或市，都是自治体，也就是在宪法之下，一切由选民说了算。
    在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州成立于联邦之前”（托克维尔）。根据不同州宪法的规定，市或镇采取委员会制或强市长制。新泽西州的威斯敏瑟市，是该州一个富有竞争力的小城市。市长是一位华裔，名叫薛信夫。2008年笔者访问了这位薛市长，请教威斯敏瑟城市经营的成功之道。薛市长介绍了他“环境优先”的秘笈：威斯敏瑟市的经营策略，核心是大力营造优美的环境。环境好了就会吸引大企业前来投资，吸引大企业可以大幅增加地方政府的收入，有了足够的收入政府就可以减轻居民的税赋，从而营造吸引居民前来居住的环境。而美国地方政府的收入主要来自于居民的财产税，居民增加、税收自然增长，政府拥有更多的财力就可以收购土地——政府收地不是为了开发，而是保留下来不开发——这样，城市就有更多的生态保留用地，从而从根本上提升环境，提升城市的质量。这样可持续的城市经营策略，得到了选民的拥护。在我国当下国内任命体制、考核指标、行政权责和干部制度之下，都是难以想象的。
    城市是“公民的共同体”。雅典没有上级，她的法律也不是从上级照搬而来，她的规划也不是“上位规划”决定的。在伯里克利时期，雅典每个月要举行数次公民大会，讨论的问题包括立法和各种公共政策。顾准研究希腊城邦，说“城邦是迥异于‘领土国家’的‘城市国家’”。亚里斯多德说，好的城市，“自己是自己的主人”。
     地方自治是百年中国走向现代化的梦想。1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；次年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。当年（光绪三十四年）年底（1909年1月），清政府又正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。
    百年前中国，南通与北碚因为相对的自治地位而发育出两个个性彰显的小城市。卢作孚时代重庆北碚的规划建设和社会建设都是一个典范，令人感觉“处处体现了一个‘我’字”，表现出自己的特色。张骞以企业之力建设一个城市，就象维多利亚时代威廉·利华规划建设的“阳光之港”那样，建设了近代中国人自主规划运营的开放城市——南通。30多年前招商局所建的蛇口工业区也一样，怀着一份共产党人的追求，坚定地走市场经济之路。用资本主义的效率实现了社会主义的理想。她的各项规章制度，都不是上级安排的，而是在改革开放的前沿要解决遇到的具体问题后才订立的。之后，蛇口的用工制度、工资奖金制度、住房制度等等都成为后来深圳和全国的通例。
    但是这一百年间，占据主流的不是自治而是管制。辛亥革命之后，随着二次革命、北伐，国民党的集权程度不断提高；“五四”运动，救亡与启蒙的双重主题，救亡成为时代的主旋律，启蒙又一次搁置。北伐之后的上海市政府，虽在租界抵牾与日军进犯的压力之下，仍努力追求着自治，但是江苏省不支持，市党部不合作，自治终成泡影。上世纪30年代初前任国务总理的唐绍仪回到家乡任中山模范县县长，主张中山自治和开放方略，但中山自治未得到广东省支持而搁浅。

有待持续的自治探索

    工业化重在效率，城市化重在公平。集权有利于效率，自治有利于公平。中国已经从工业化的效率优先转向城市化的公平优先。前三十年中未能持续下去的自治取向的改革探索应重拾记忆，继续前行。在珠三角，就是乡镇一级的行政区向着自治方向转型。
     1997年11月6日，深圳市委、市政府曾向广东省委、省政府建议开展“直选镇长”试点的报告。其背景是这年9月，江泽民在党的十五大报告中提出“继续推进政治体制改革。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度”。 深圳在全国率先建立社会主义市场经济框架，经济建设取得巨大成就，人口素质较高，自主意识、竞争意识以及民主法制意识都比较高，此前在全市211个村委会连续三届进行直选，为下一步镇直选积累了经验。
    广东省人大常委会请示全国人大批准深圳市在1998年镇级政府换届中先选择两个镇作为直选试点，待取得经验后再逐步推开。全国人大在1998年8月回复中肯定了镇级政府直选换届的积极意义，同时也提醒这一做法与现行宪法和地方组织法有关规定不相符合。之后，广东省再提出以“两票制”的方式进行试点改革，获全国人大同意。深圳大鹏镇“先将全镇划成17个推选区域。然后由各选区年龄在18岁以上的干部、群众采取无记名的推荐方式推选出镇长的提名名单，镇党委将根据得票多少依次来确定若干名镇长初步候选人。再召开群众代表大会，由初步候选人进行公开竞选演讲，由群众代表对初步候选人进行民意测评投票，党委根据民意测评投票情况，提出得票最高者为正式镇长候选人。最后以镇党委名义将其正式推荐给镇人大会主席团，在镇人大会上进行正式选举。至此，改革开放前沿的深圳迈出了乡镇地方自治的半步。然而当大鹏再换届时，又回到原来的轨道。
     自此以后，地方自治为核心的改革探索便没有了音信。因为落脚点在镇，牵动的却是整个国家机关的制度。据中国社会科学院政治学研究所史维民研究员说，从“合法”角度讲，如果镇长实施直选，需要修改宪法、地方组织法、选举法等5部法律。2003年8月，重庆城口县坪坝镇进行一次政治体制改革试验，党委书记和镇长直选，副镇长和各部门领导由镇长组阁。在市、县干预下，改革停止。倡导者、时任坪坝镇党委书记魏胜多被免职和双规15天。
    未来30年，中国的城市化将迎来又一个高潮，城市化的本质是人的城市化，是一个“农民”逐步走进城市并转变为“市民”的过程。劳动力市场供求关系正在改变，农业转移人口对城市公共服务的要求日益提高，倒逼着浙江和珠三角众多工业重镇地方治理模式加快转型。镇级行政机关叫“市”还是叫“厅”并不重要，上级良心发现式的“放权”也不必抱以太大的期待。相反，公众对于地方事务的主动关心和参与，公民社会的发育和成长，可能是未来地方治理优化的前提。