2008年，鄂州市被省委、省政府确定为全省第一个城乡一体化试点城市。鄂州市委、市政府高度重视试点机遇，深入贯彻落实科学发展观，坚持把工业和农业、城市和乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，统筹谋划，系统研究，着力推进城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、社会保障一体化、市场体系一体化和基层党建一体化，在较短时间内取得了明显成效。全市经济发展提速，经济结构优化，城镇化步伐加快，农民生产生活条件明显改善，农村社会事业加快发展，城乡差别逐步缩小。省委书记罗清泉对鄂州试点工作给予充分肯定，省长李鸿忠评价说：“鄂州城乡统筹和改革创新工作做得很好，为湖北提供了城乡统筹的范例。”

突破传统的二元发展模式，坚持“统筹城乡、以城带乡”的根本方针

统筹城乡发展，实现城乡一体化，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。

鄂州城乡一体化实践，实现了革命性的转变。一是在总体思路上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以科学发展观为指导，用统筹理念促进城乡资源、生产要素的优化配置和互动融合，用城市理念改造农村，用居民理念转化农民；以体制机制创新为突破口，大胆破除城乡二元结构，不断缩小城乡差别。鄂州城乡一体化既不单纯是新农村建设，又不单纯是新型城镇化，更不单纯是新型工业化，而是新形势下推动区域发展的新理念、培育新的竞争优势的新战略、搭建科学发展平台的新举措。二是在重大体制上突破二元结构，坚持城乡统筹。制定城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、社会保障、市场体系建设和党的基层组织建设等七个一体化文件，改变长期以来城乡分割的政策差异，实现城乡在政策保障上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致。三是在发展路径上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以城镇化带动城乡一体化。城镇化是城乡一体化的引擎，鄂州提出“1311”四位一体的城乡空间布局，即建设一个主城三座新城十个特色镇和106个中心村（新社区），就是着力发展城镇化，带动新农村建设，并且是变过去一城带动为多城带动，变过去中等城市带动为中小城镇和农村社区多极带动。坚持以工业化推动城镇化和农业产业化。无工不兴，兴工既兴城，又兴农，工业化既是城镇化的马达，又是农业产业化的动力。鄂州一方面大力发展高新科技型的工业企业，促进主城新城的发展壮大;另一方面，积极发展农产品加工业，发展生态环保型企业，形成农业产业化龙头，带动农村产业发展、群众致富。坚持以新农村建设促进城镇化、工业化发展。鄂州在注重城区、开发区土地资源集约、节约利用的同时，统筹城乡发展推进迁村腾地和中心村、中心社区建设，为城镇化和工业化发展提供后备土地资源。同时，通过加大农村基础设施建设和促进公共服务均衡发展，提高农村投资回报率和农业产出率，吸引更多城市资本流向农村，解决新农村建设严重投入不足的难题。

突破传统的城乡规划模式，坚持“全域鄂州”整体布局

规划是龙头和先导，规划是品牌和形象，规划是生产力，科学的规划是实现城乡一体化的灵魂。统筹城乡发展，必须首先统筹城乡规划；城乡一体化，第一位的工作应该是城乡规划一体化。以“全域鄂州”的规划理念统筹城乡空间布局，是鄂州城乡一体化试点“亮点纷呈”中的“第一颗星”。

“全域鄂州”规划理念的内涵就是建立统筹城乡发展的城乡规划机制，统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，使政府站在城乡经济全局的视角来有效配置城乡要素资源，实现“城市乡村共繁荣，农民市民同发展”。

“全域鄂州”规划成功地做到了“四个改变”、“三个实现”。“四个改变”：改变过去城乡分割规划为城乡统筹规划；改变过去区域分割规划为区域联动规划；改变过去产业分割规划为产业协调规划；改变过去注重按行政层级编制规划为按经济流向和发展潜力编制规划。“三个实现”：一是实现地理区位与经济区位匹配。鄂州城乡一体化的“城”不仅仅局限于鄂城，它还包括黄州、黄石，特别是武汉。借助试点所形成的倒逼机制，可以打通鄂州城乡与周边城市的界限，密切城际之间的联系，达到区域生产要素为我所用的目的。二是实现行政格局与开发格局兼容。鄂州城乡一体化试点以破解“二元”体制为改革的核心，打破现有的行政区划，按照“三区三城”六大功能区的城市架构，构建与之相匹配的“市级政府、功能区、街道办事处三级管理”体制，不断推动行政管理走向扁平化、行政职能配置合理化。城乡一体化以迁村腾地为关键措施，通过村庄集并使农村居民点的建设用地节约一半以上，能极大缓解城市发展过程中的要素制约矛盾。三是实现一方水土与一方产业和谐。鄂州是“百湖之市”，是武汉城市圈的重要生态屏障，梁子湖处于武汉、鄂州、黄石这一经济、人口最为密集的区域，对缓解经济密集区高速发展给生态带来的影响，形成城市圈基本生态框架和生态调节功能，具有不可替代的作用。鄂州把环境和产业有机结合，把保护与发展有机结合，实现可持续发展。

突破传统的就农业谋划农业模式，坚持发展城乡融合的现代产业

产业一体化是城乡一体化的基础和依托，是统筹城乡发展的重要内容。它不仅适应产业融合趋势的需要，也是改变城乡二元结构的突破口，还是优化产业结构的重要途径。城乡融合的现代产业在新型工业化、新型城市化和城乡一体化进程中起着巨大的推动作用。

鄂州市按照省政府主体功能区规划和武汉城市圈产业分工安排，大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的城乡一体产业发展格局。一是树立城乡产业联动发展的理念。摒弃传统的城乡产业“划江而治”、三次产业“各自为战”、农业产业“孤军奋战”的分割观念和作法，发掘城乡产业之间的“姻缘关系”，发展三次产业之间的“血脉联系”，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、城乡产业联动发展的格局，促进农业发展、农村进步和农民增收，增强城乡经济社会发展的活力。二是完善城乡产业一体化布局。按照省政府主体功能区规划、武汉城市圈产业分工安排和本地产业互融互补的需要，进一步调整和优化城乡产业布局。引导特色优势产业重点向主城区、开发区、三座新城和特色镇聚集。主城区以沿江物流、生态空间布局为重心，大力发展现代服务业；城东新区、鄂州经济开发区、葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城和梁子岛生态旅游区等六个地区各自有自己的产业定位。十个特色镇做精做特产业园区，着力打造产业突出、特色明显的工业重镇、商贸强镇、旅游名镇；其他乡镇利用自身条件，发展特色优势产业。农村地区依托资源特点，发展壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块，加快农业产业化经营，发展现代农业。三是突出城乡产业发展的重点。在统筹城乡产业发展过程中，重点推进优势工业和高新技术产业集群式发展，重点发展现代农业，重点发展生产和生活性服务业，重点推进节能减排。

突破传统的计划分配模式，坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化

坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化，是统筹城乡经济社会发展的两大着力点，是促进城乡共同繁荣的关键，是提高农民国民待遇的保障。

鄂州市特别注重基础设施建设和公共服务“两手抓”，两手都用力。一是政府资源向农村倾斜，加大农村基础设施建设。主要着力点放在三个方面：一是着力加强交通建设和村庄整治，着力改善农民生产生活条件，着力解决农民切身利益问题。全市重点推进农村路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网、供气网和市场网等“六网”工程建设。二是公共服务向农村倾斜，推进城乡公共服务均等化。主要体现在“十项改革”和“八个全覆盖”上，鄂州市委、市政府颁发了《均衡城乡公共服务推进城乡一体化的意见》，进行了户籍管理、就业、教育、医疗等十个重点领域和关键环节的改革，实现了城乡一体的供水、交通、医保、社会救助、文化体育、低保、社会保险、就业服务八个方面的全覆盖。三是目标定位向农村倾斜，实现城乡“两个基本一致”。努力做到城乡资源配置的基本一致。在基础设施建设和公共事业上，合理配置城乡资源，让农民与市民同享公共财政的阳光。努力做到城乡公共服务标准和水平基本一致。鄂州市坚持城乡居民享受养老保险的标准一致，享受低保的标准一致，享受医疗保险的标准一致，享受城乡就业服务的标准一致，同时努力实现城乡公共教育、公共卫生事业和公共文化体育事业的均衡发展。

比较完善的基础设施和比较完备的公共服务，让农民在不离土、不离乡、不离业的情况下，实现向“居民”的转变，生活质量和幸福指数大大提高。在鄂州，已经出现了“非转农”的“城乡倒流”可喜现象。这种“城乡倒流”现象“流”出一个算式，那就是“鄂州村居≥都市城居”，“等于”指的就是基础设施改善和公共服务配套，“软的硬的”与城市差不多了，“大于”指的是“两好一低”，即乡村比城市风景好、空气好，房价低。

突破传统的城镇化建设模式，坚持发展中小城镇和农村新型社区

城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入创造必要的环境条件。城乡一体化提出了一个全新的城镇化发展理念，那就是统筹城乡发展，把城镇化的推进和新农村建设紧密结合起来，实现城乡一体化发展。

鄂州市正在走一条“具有鄂州特色的城镇化道路”。一是在整体部署上坚持把城镇化和新农村建设结合起来。用统筹城乡、实现城乡一体化的科学思想来指导新型城镇化发展道路，制定的“1311”全域鄂州规划，是把城镇化发展和新农村建设有机结合起来的发展规划。二是在战略措施上坚持把城镇化和武汉城市圈发展结合起来。鄂州的城镇化是放在武汉城市圈这个战略层面上来谋划的。葛店和红莲湖一个创业基地、一个休闲场所，与武汉东湖高新区形成了“三城对接”态势；花湖与黄石已经联结并形成产业与人居功能的良性互补，这三座新城不仅成为了鄂州城镇化和鄂州经济社会发展的增长极，也是武汉城市圈中发展最具潜力和活力的板块。三是在重点把握上坚持把发展中小城镇和建设农村新社区结合起来。鄂州城镇化发展是两轮驱动，一轮是大力发展中小城镇，一轮是着力建设农村新社区。通过发展中心城镇扩大劳动就业，增加农民收入，吸引农民进城居住，从而带动农村新型社区发展；通过建设农村新社区节约土地，提高劳动力素质，提高土地产出率，提高产业发展水平，解决中小城镇发展的一些制约因素。

鄂州农村新社区建设是就地转移农民、提升农业、美化农村的一大创举。鄂州市将全市320多个村、1780个自然村湾打造成106个新社区。主要采取“六种模式”：规划引导模式、迁村腾地模式、项目拆迁模式、城中村改造模式、产业培育模式、环境整治模式。坚持“五个统一”：统一整村规划、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务、统一建筑风格。产业发展上实行“四个转变”：单干向专业合作转变，分散向规模经营转变，传统种植向现代种养加转变，增产向增效增收转变。村庄建设上实行“三个结合”：改造老村和建设新村结合，政府引导和市场运作结合，群众主体和社会支持结合。资源利用上做到“三个整合”：整合部门力量，整合各路资金，整合政策优势。建筑风格上提供“六种样式”：徽式、欧式、中式、别墅式、复式、其他式。选择一个样式的集合成一个群落。每个新村设立“1+8”综合服务中心：“1”是指村（社区）党支部、村委会和农民经济组织综合办公场所；“8”是指便民服务中心、维稳站、文体活动中心、劳动就业培训中心、卫生服务站、计划生育服务站、农村党员群众电教中心、村级综合服务社，为农民群众提供基本公共服务。建设过程中着力解决“四大难题”：钱从哪里来、人往哪里去、房在哪里建、地往哪里调。坚守“四条底线”：不加重群众负担，不增加村级债务，不损毁基本农田，不破坏生态环境。

突破传统的行政管理模式，坚持体制机制创新

二元结构的主要症结在体制机制上，它是统筹城乡发展的主要制约因素。推进城乡一体化，关键是要破除造成城乡分割的各种体制障碍，形成有效促进城乡协调发展的体制机制，这是试点工作的重点和难点，也是试点工作的核心。城乡一体化要求建立城乡统一的基本制度，包括建立城乡统一或城乡相互衔接的公共财政制度、财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、福利保障制度和教育制度、财税金融制度等。此外，还有领导体制、工作机制和保障措施等方面的创新，也是非常重要、不可或缺的。

鄂州市充分利用先行先试权，加大改革力度，突破传统的二元计划体制和行政管理模式，从体制机制上进行创新。一是根本制度上创新。按照统筹城乡、实现城乡一体化的指导思想和“以城带乡、以工促农”的根本方针，出台了《关于统筹城乡发展推进城乡一体化的决定》、《城乡一体化三年行动方案》，出台《关于均衡城乡公共服务的意见》，编制了社会保障、社会救助、供水、交通、文化体育、教育、金融服务、市场建设等8个城乡一体化改革试点方案。二是保障制度上的创新。鄂州市一方面加强和创新对试点工作的领导。市委、市政府成立了高规格的推进城乡一体化工作领导小组，由市委书记、市长任组长。组建市统筹城乡发展办公室加强对推进城乡一体化工作的督促检查。建立健全新农村建设和城乡一体化政绩考核体系，市区领导带头挂点28个城乡一体化示范村。与35家省直部门建立“厅市共建”合作机制。市直机关抽调1000多名机关干部进驻中心村开展“结对共建”工作。另一方面加强和创新农村基层组织建设。在全市开展了“五联一创”活动。按照“1311”城乡空间布局一体化要求，以106个中心村（新社区）和43个城镇新社区为重点，合理调整基层党组织设置。依托龙头企业、行业协会和农业板块，建立“产业型”党组织。三是在操作层面上创新。鄂州市统一出台了城乡一体化资金管理、农村新区规划建设管理、国土整理管理等3个管理办法，着力探索解决资金投入、劳动力转移、土地流转等实际问题，并且从制度层面上加以推进和规范。体制机制创新激发了城乡一体化活力，促进了农村经济社会发展，提高了农民国民待遇，缩小了城乡差别。（本文摘自《鄂州市统筹城乡发展调研报告》）

调研组成员：

吕东升省委副秘书长、省委政研室主任

夏航鄂州市委常委、市委秘书长

梅学书省委政研室副主任

张世华省委办公厅综合一处处长

张爱剑鄂州市委副秘书长、市委政研室主任

孙瑜省委政研室农村处副处长

徐建军省委财经办（省委农办）副处长

余爱民省委政研室农村处副调研员

宋歌省委办公厅综合一处主任科员

郑黎明省委政研室干部