城镇化在发展中国家走向现代化的过程中是个举足轻重的问题。鉴于国际国内经济形势的变化，在内需不足、资源环境消耗巨大的背景下，有关方面在2009年前后提出了“新型城镇化”这一概念，提出“要遵循城镇化发展的规律，顺应产业聚集、重点地带开发等区域发展的趋势，考虑人口、资源、环境等可持续发展的因素，协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间”。

　　需要指出的是，如果在发展思路和相关制度设计上仍缺乏重大创举，如果以往城镇化过程中的一些突出问题仍未得到有效解决。如果对城镇化的理解依然主要是通过城镇化促进内需和经济发展，而非顶层制度革新。

　　 城镇化是结果而不是手段和途径

　　笼统地说，城镇化与经济发展互为因果。世界城市化的普遍趋势是农民为了获得更高收入而向城市的主动转移，城市化是一种科技、经济与政治发展的共同结果，而非政府为了发展经济而采取的一种战略或手段。近十几年来，中国加大了推进城市化的力度，数千万农民被动成为市民，城镇化对许多农民而言是一种被动城镇化。今天的新型城镇化不应在实质上仍然是一种政府主导的城镇化。新城镇化战略不应依然是希望通过政府投资带动民间资本投资，从而促进内需、刺激经济增长。我们不能简单将农民希望过上和城市居民一样的生活理解为农民接受城镇化战略。农民过上好生活不止城镇化一条道路。如果违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上，可能会引发极大的社会风险。

　　此外，期望中国城镇化、工业化来推动中国经济发展的愿望，存在着把工业视为经济发展的主要动力，会忽视服务业在现代经济和城市化过程中的应有地位的倾向，或者说未将服务业置于与工业同等重要的位置。在世界发达国家，服务业的比重早已超过工业，服务业在解决就业上的贡献也远大于工业。当前中国服务业比重较低，工业大多缺乏自主知识产权和核心技术，不少企业高耗能、高污染，我国生态环境和资源能源已难以支撑这种依靠高能耗、廉价劳动力和低环境保护的发展模式。国内许多发达地区的工业尚且面临生存困境，新的城镇不仅难以肩负起经济结构升级和转型的重任，恐怕还将使落后产业获得不该有的喘气之机并加重环境污染。

　　还有，不应过于乐观地估计农民转变为市民所带来的经济效应。实际上并非农民变为市民之后其收入和消费水平就会自然增加。我们不应盲目追求城市化率，城市化水平未必与人民生活质量成正比关系，日本、意大利等一些发达国家的城市化率不到70%，而利比亚、古巴、巴西等发展中国家的城市化率在75%以上。早有学者通过对日本各地区的城市化过程的研究，指出各地区城市化水平与人均GDP无正相关关系。

　　总之，如果新型城镇化战略依然很大程度上是将城镇化当做经济发展的一种手段和途径，那就仍未走出片面追求GDP高增长的老思路，高估了城镇化对经济和社会的积极作用。这种城镇化可能在短期内能促进经济增长，但长期来看可能增加中国经济、社会运行的风险。

　　 土地确权会根本上推动社会变革

　　在我国现行的土地制度下，农民对土地的产权非常模糊，农民难以对农地行使合法权利。法律对土地的转让权的界定不利于农民，政府垄断了土地征用权和城镇土地市场，政府征用土地时常常绕开“为了公共利益才可征地”这一限制性规定。当前的土地及其相关制度饱受诟病，新型城镇化战略必须同时对土地制度等制度进行实质性改革。

　　李克强认为，“如何规范运作，确保农民的合法权益，避免出现农民‘被动上楼’、耕地‘占优补劣’等现象，需要在实践中切实把握好。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题，不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推进，也需要认真研究。”(出自李克强：《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，《行政管理改革》2012年第11期)在大概明确了改革方向之后，现在就需要把现有的城镇化措施细化，明确化使之有针对性。特别要注意，避免给地方政府留下太多“操作”的空间。

　　实际上，中国的征地制度是“权力的租金替代权利租金”，实际效果通常是“两不经济”，大都市土地供给不足，小地方却因工业化和城镇化滥用土地，农民的权益受损。为了防止新型城镇化在实践中异化为对农民的新一轮掠夺，中国的城镇化应首先确认农民对土地和房屋等相关财产的合法权益，尤其是明确规定土地的所有权、使用权、产权行使方式和转让程序。政府应该确定村集体与农民个人的关系，村民自己的地自主经营、出售、租赁等，应将农民的土地资产变为活资产，使其在流通过程中发现其应有的自然价值，允许农民在国家合理规划的基础上自主开发和经营房地产，这对于抑制城市畸高的房价将会起到重要作用。土地确权不仅会给农村引入巨量资金，还会根本上促进整个社会改革。政府应该从维护农民的权利方面着手，保障农民讨价还价的权利，必须明确农民的农村耕地、山林、建设用地和宅基地使用权或经营权，否则土地流转会成为侵害农民财产的机会。农村土地确权需要坚持最大限度保护农民合法权益、依法依规有序登记和遵循“主体平等”等原则进行。

　　现实中有两个问题值得关注：其一，政府不将征地的款项及时足额支付给村集体；其二，村集体不能及时足额将征地补偿款发放给农民；后者比前者更严重，一些村集体的领导人经常将村民应得的征地补偿据为己有。政府应该制定更加合理的补偿标准决定机制，如果农民在土地被征收时无谈判权，强征强拆还会发生。不能只看到了每年千万农民变为市民这一“政绩”，却未解决许多农民在权益受到侵害情况下被迫变为市民这一惨剧。

　　呼唤户籍社保等制度联动改革

　　正如李克强所指出，“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在推进过程中，还会遇到并且必须解决各种问题。”(参见新华社：《李克强：新型城镇化的核心是人必须保护农民利益》)要实现农民转变为市民目标，需要系统的配套改革措施。已经有许多学者对失地农民进行了调查研究，指出了失地农民被动变为市民之后的诸多问题，农民变为市民之后就业和收入难有实质性改善，大部分失地农民难以实现自我认同的转变、难以融入城市。所以，不应低估了农民转变为市民的难度，不应忽视了农民的心理和文化与城市存在明显的差异。农村和农业生活模式、文化不同于城市，农民向市民的转化需要漫长的过程，一切机构、社会机制和心理机制都必须要改变，人格结构必须重组。城镇化会导致大量的农民变成市民，被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。从农民到市民的变化不是简单称呼的改变。农民的市民化涉及到户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等全方位的制度变革，需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。

　　在一系列的配套制度改革中，最为重要的是进行户籍制度改革，因为当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。

　　遗憾的是，至今在户籍制度方面仍未有明确的、有实质性进步的改革举措，尤其在大城市户籍改革方面。

　　户籍制度改革牵一发而动全身，需要中央政府进行顶层设计，“户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。”

　　具体而言，户籍制度的改革首先应从改革社会保障制度上入手。我国户籍制度的二元化，其实就是公共服务、社会保障的二元化；结束了后者，前者便只具有象征意义。真正的户籍制度改革，无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革，必然是在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。公共服务、社会保障体系一体化具有两大内涵：一为全覆盖，全体社会成员依照相对公平的标准承担各自义务，亦依照相对公平的标准享受服务与保障；二为通过财富的二次分配实现共同发展，通过向弱势群体的适当倾斜实现共同受益、起点公平，以强化保障功能、保持社会和谐。在旧制度向新模式的转变过程中，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦，再经过一系列环节过渡到城乡一元的户籍管理制度，而不宜直接废除户籍制度。

　　其次，要科学地制定门槛标准，促进人口合理流动。通过户籍制度的改革，以“准入条件”代替“指标控制”，为实现公民居住和迁徙自由提供依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境、社会健康风尚以及他人权利的法定限制。由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。

　　例如，在东部经济发达地区，要把县(市)所在的城关镇和中心镇作为发展重点，建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区，地广人稀，要保护好生态环境，从集约化的规模效益出发，把有限的资金集中起来优先发展中心城市。再次，在有条件的地区，可以取消农业、非农业户口界限，尽快探索建立城乡统一户口登记管理制度。

　　当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度，把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来，充分运用现代技术，实现静态管理向动态管理的转变。这是以后建立中华人民共和国居民户口的必要条件。我们可以探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。

　　最后，实施户籍与土地制度配套改革，增加改革的整体性。为了让在城市生活和工作的农村劳动力能够共享经济发展成果，同时也为了进一步增强城市经济增长的潜能，就需要把土地和户籍制度进行联动改革。应允许建设用地指标的跨地区再配置，同时，获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。

　　具体来说，全国统一规划中新增的城市建设用地指标，以及农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标，都可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置要与户籍改革联动，哪里要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。建立地区间土地利用指标的交易机制是效率和平等兼顾的举措。

　　劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍制度的联动改革，让更多的劳动力分享经济集聚的好处。改革地方政府官员绩效的考核体制，对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重。

　　土地、户籍和社会保障等制度的联动改革既能为中国经济增长注入新的动力，又能够让更多劳动力分享经济集聚的成果，是一条在集聚中走向平衡的发展道路。这样的城镇化之路才能真正做到“以人为本”。

　　新型城镇化建设基金从哪里来的资金问题

　　新型城镇化建设，钱从哪儿来？

　　政府主导的城镇化战略需要大量的土地、资金、人才等资源。有一种逻辑是政府征收土地、垄断土地一级市场，通过出售土地的收入来获得推进城镇化的主要资金，这种城镇化战略忽视了农民等相关主体的自主性，政府大规模投资基础设施建设，在地方财政实力总体较弱的情况下，地方政府不免走上严重依赖“土地财政”之路，通过挤用农业资源和掠夺农民来满足城镇化政绩的资金需求。

　　值得注意的问题还有，政府主导的城镇化战略在实践中可能会与国家惠农政策发生冲突。因为地方政府会通过挪用、侵占本该用于农业发展的资金或其他专项资金的方式来填补城镇化的资金需求。由于发展农业难以取得立竿见影的经济增长效果，在城镇化与发展农业化的选择中，一些地方政府可能急功近利地采取牺牲农业的发展方式来推进城镇化战略。地方政府挪用农业专项资金的报道不胜枚举，一些地方甚至侵占农民的种粮补贴。现行的农业资金管理存在诸多漏洞，给地方政府违规使用农业发展资金留下了空间。因此在将来推行“新型城镇化”战略的过程中，可能发生挪用、压缩农业发展资金的问题，损害农村和农民的利益，侵蚀惠农政策的执行效果，加剧农村社会的戾气，制造不稳定因素，并最终损害国家的整体利益。

　　结论权力驱动的城市化应让位于权利主导下的城市化

　　以城市化的动力为标准，我们可以将城市化、城镇化分为两种：一种是在保障权利的前提下由市场驱动的城市化，可以简称为权利主导的城市化，它以人力、资本等要素的自由流动和公平交易为基本特征，是在确定产权基础上个人自愿合作的城市化；一种是权力驱动的城市化，政府是主要推动力量，它伴随着大量资源浪费和政策失当。

　　中国目前的城镇化很大程度上就属于这种类型的城镇化。在公民权利不能得到有效保障的前提下，政府权力驱动的城市化经常与被动城市化相联系，而被动的乃至血腥的城镇化难免会酝酿复杂而尖锐的社会冲突。

　　我们不应过分迷信政府对经济的作用，要尽量减少政府作为经济主体直接参与经济活动。

　　权利主导的城镇化是高质量的、可持续的城市化，它通过立法形式赋予包括农民在内的每个公民以应有权利，通过公正的司法体系保障每个公民的权利不受任何个人或者组织的侵犯。

　　城镇化将使中国处于现代化进程中的新的节点上。政府应该转变发展思路，将提供良好的制度规则作为改革的主要目标，将维护公民的权利和全社会的公共利益作为一切公共政策的出发点，避免堕入全能政府的陷阱。

　　从国外经验来看，日、美等国在城市化发展过程中都非常重视维护农民的利益、巩固农业的基础地位，让市场作为城市化的主导力量，政府则扮演提供制度和法律保障的角色。

　　总之，城镇化应该以人为本，应该充分尊重农民的权利和主体性，应该在尊重各方产权的基础上发挥市场的资源配置作用，政府的角色应该是维护包括农民在内的各主体的利益和权利，提供公平的市场环境和公正的司法裁决。

　　应该告别盲目崇拜经济发展的老思路，应该将制度建设和权利保护摆在更为优先的位置上，否则，后果难以预料。

　　于建嵘

　　中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授