“我觉得天津在推进城镇化方面，工作做得比较好、比较精细，通盘考虑了农民市民化过程中的教育、社会保障、住房、就业等最重要的几方面问题，并且有很好的解决途径。”2013 年6 月3 日上午，全国人大财经委副主任委员邵宁接受本刊记者专访时表示。

    2013 年5 月底，邵宁副主任委员带队赴天津就城镇化推进工作作了专题调研。调研组一行分别听取了天津市、东丽区、津南区政府及有关部门的汇报和部分专家学者的意见，实地考察了天津市规划展示馆、东丽区华明镇、津南区小站镇。

    邵宁副主任委员介绍，改革开放以来，经过几十年的发展，天津市具备了“工业反哺农业，城市带动农村”的经济实力。近年来，天津市利用良好的区位优势，因地制宜，搞好顶层设计和制度安排，以人的城镇化为核心，经过几年的探索实践，趟出了一条以“宅基地换房”示范小城镇建设为龙头，农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区建设“三区联动”的适合城市周边的城镇化新路子。

    宅基地换房

    天津市发改委向调研组汇报情况指出，2005 年，天津市小城镇和村庄规模普遍偏小，村庄人均建设用地大，人口密度低，用地不集约，土地利用率不高;各种设施水平低，公共服务设施和基础设施不完善;污水垃圾随处排放与堆放现象普遍，影响投资环境和可持续发展;土地价值难以体现，小城镇建设资金匮乏。

    为改变这种状况，同年8 月，天津市开始对市郊各镇村进行认真调研和讨论，计划通过宅基地换房的办法探索出一条建设小城镇新思路。具体方案是在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。

    2005 年10 月11 日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。随后，天津市开始以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设。

    邵宁副主任委员向本刊记者介绍，“宅基地换房”方式的第一个环节要做的就是宅基地集中。“当时，天津城郊农民的宅基地非常分散，占地比较多。宅基地集中以后统一建房居住，就能节约出很多土地。与原先的面积相比，能够节约二分之一至三分之二的土地，大大地提高土地集约化程度。”

    “节约出来的土地用来干什么?这就是涉及到第二个环节。”他说，一是用于商品房开发，二是用于示范工业园区建设。“这样一来，节约出来的土地很快就增值了。并且，这些园区建设可给当地带来更多就业机会。”

    第三个环节，就是要用好增值收益。邵宁副主任委员告诉本刊记者，增值收益一部分用于给农民建住房，保障农民按标准置换住房不花钱;一部分用于解决农民的社会保障问题;还有一部分用于改善和解决小城镇公共服务配套，如教育、医疗等。

    第四个环节在宅基地与承包地占补平衡、保证耕地面积不减少的情况下，促进土地流转，让原先一家一户的分散经营变为规模经营，农民用承包地入股，享受股权分红。同时，新建住宅区内商业公建设施一部分不出售，以出租收益回补群众。
 
    “从以上来看，农民的住房、社会保障、基本公共服务等问题都得到了解决，基本生活有了保障，农民转为城市居民，基本上就是水到渠成的事情了。”邵宁副主任委员认为农民转为市民后找工作也有了充分的选择，比如可以在当地从事服务业、可以到工业园区和农业产业园区工作等等，“如果能找到一份收入还可以的工作，那就并不比现在的城市居民差”。

    “三区联动”，让农民过上城市生活

    调研组了解到，自2005 年以来，天津市先后批准了四批49 个小城镇试点，规划建设农民安置用房和配套公建5400万平方米，投资概算2800 亿元，涉及100万农民。截至目前，基本建成22 个示范小城镇，累计开工4306 万平方米，竣工2480 万平方米，完成投资1511 亿元，约45 万农民入住小城镇。

    邵宁副主任委员介绍，天津市在建设示范小城镇农民居住社区的同时，推进示范工业园区、农业产业园区建设。目前31 个示范工业园区的124.6 平方公里的起步区建设完成，启动了37.7 平方公里的拓展区建设，累计签约项目2172个，总投资6865 亿元，入园区企业达到6915 家，从业人员达到20.8 万人，有力地支持了区县经济快速发展;基本建成21 个农业产业园区、100 个畜牧业养殖示范区和55 个优势水产品养殖园区，累计完成投资133 亿元，带动45 万农民就地就近就业，不仅增加了农民收入，还有效保障了市场供应。

    而通过“三区联动”，一方面，有效地节约了土地资源，减少了排放和污染。另一方面，农民普遍享受到城市生活，基本实现了安居乐业有保障，公共服务设施齐全，生活方便，过上了城市生活。

    以“三区联动”为基础，2011 年，天津市还推行“三改一化”，即村委会改居委会、农户改非农户、集体经济改股份经济，实现城乡一体化。这项工作涉及141个村、30 万农民，试点工作计划于今年完成。在“三改一化”中，天津市保留农民享受农村计划生育整层的待遇，同时赋予农民在医疗保险、养老保险、入学、就业和参军等方面享受与市民同等的待遇，让农民得到更多实惠。

    同时，为促进农村金融发展，天津市大力推进农村金融改革创新，成立7家村镇银行，解决农村经济主体多样化的融资需求。

    经过几年的努力，目前，天津市城市化率达81.55%。

    适合城市周边和有产业前景的村镇借鉴

    对于天津市推行“宅基地换房”、“三区联动”的做法，是否能够供全国其他地方参考和借鉴?

    在邵宁副主任委员看来，天津推进城镇化的路子不是所有地方都能照搬，“它有一个很明显的特点，就是适合城市周边和近郊地区，或者是有非常明确的非农产业发展前景的地方。”因为，推进城镇化建设需要大量的资金，还要确保农民进城后生活能够得到保障，有稳定的劳动收入来源。因此，只有在城市周边和近郊地区，或者是产业前景明确的地方，才能确保农地和宅基地的增值幅度，土地增值实现后，方能确保城镇化建设资金。否则，土地价值难以提升，一味地靠财政投入，那么推进城镇化就会成为政府的负担。

    他说，“前些年，我国许多地方都在搞城市扩张，也征了不少地。但是，以前工作做得比较粗，往往是征地之后给农民分几套住房，分一笔钱。农民拿了一大笔钱，花完了就没有了。现在天津在推进城镇化方面，工作做得比较好、比较精细，通盘考虑了农民市民化过程中的教育、社会保障、住房、就业等最重要的几方面问题，并且有很好的解决途径。比如，有住房、有社会保障、有租金、有股金，还有薪金。这样做没有把钱一次性补偿给农民，从长远来讲，对他们是有利的，是负责任的。”

    邵宁副主任委员还说，“天津推进城镇化过程中，充分尊重了农民的意愿，明确规定‘100% 农民参与讨论，95% 表示拥护，5% 表示不反对’才能开展示范镇工作，让农民自主选择，自主决策。由于运作透明度高，保证了群众的知情权，加上大多数自愿，最后操作起来就顺畅许多，少了很多后遗症。”

    “需要特别注意的是，推进城镇化必须促使农地健康流转并且规模化经营。”邵宁副主任委员严肃地说，现在农民种地比较收益较低，承包土地撂荒现象越来越严重。如果农民进城后，耕地流转和集约经营跟不上去，必然会影响到我国农业发展以及粮食安全。

    邵宁副主任委员认为，从总体上看，尽管天津市在推进城镇化建设方面做了大量工作，也取得了一定的成绩，但依旧面临不少的困难和问题。这些困难和问题主要表现在土地平衡压力大，建设资金缺口大、农民融入城市后的管理成本没有来源等，一些法律法规也需修改和完善。

    而解决这些问题，邵宁副主任委员建议天津市各部门继续坚持集约节约利用土地，坚持改革创新，在实践中探索新的制度、新的做法，比如土地流转制度创新、管理体制创新、融资方式创新等，激发发展活力，坚持以人为本，强调人的城镇化，硬件软件建设并重，不断完善和优化公共服务体系，注重城镇化品质的提升。