在中央政府成立“独立小组”起草涉及七方面重大改革总体方案消息传出后不到两个月，由国土资源部牵头起草的土地改革方案初步成型，“关于改革完善土地管理制度的政策建议”（下称“政策建议”）在经国务院讨论通过后，将送交中共中央政治局进行讨论。
 
　　目前，“政策建议”总计27条，在土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域，均提出了改革创新的建议。在保留现有征地制度的前提下，农村集体建设用地有偿流转、农村宅基地有偿流转、存量土地管理和出让领域，都存在突破的空间。
 
　　2013年5月，中央政府成立独立于现有政府部门之外的专门小组，围绕金融、财政体系、土地使用权、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度七大领域，起草改革总体方案。在“政策建议”率先撞线后，最终提交十八届三中全会审议的可能性大增。
 
　　最早成型

　　“这个‘政策建议’的调查研究、起草工作很早就开始了，所以现在进度比较快，也并不意外。”6月26日，国土资源部一位不愿具名的官员告诉《中国经营报》记者。从2012年9月开始，国土资源部就已经从各业务司局抽调人员，组成专题小组，就土地管理制度改革进行调研，并在此基础上，起草“政策建议”。
 
　　目前，“政策建议”总计包含27条内容，基本涵盖土地用途管制、有偿使用制度、产权制度、土地整治等当前土地日常管理制度的全方位内容。在上述领域，国土资源部均通过“建议”的方式，提出了对现有土地管理制度的调整、创新和改革。
 
　　前述官员向记者表示，27条建议中的绝大部分，都是在总结不同地方、地区政府进行试点工作经验的基础上提出的，“具备可操作性”是本次国土资源部提出27条政策建议的基本指导原则，有利于在中央政府审议通过后，迅速推广实施。
 
　　6月24日，国土资源部在浙江绍兴组织“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”。新任国土资源部部长姜大明指出，现行土地管理制度框架与中国现行的基本制度、资源基本国情、经济社会发展阶段要求是基本相适应的，土地用途管制、土地征收、土地有偿使用等三大核心制度应当继续坚持，在改革中逐步完善。
 
　　记者了解到，按照工作程序，国土资源部牵头起草的“政策建议”已送交国务院讨论并审议，根据国务院讨论审议提出的要求，再进行修改和完善。在完成这一系列工作程序后，以“政策建议”为基础制定的土地改革总体方案有望以草案的形式，提交中央政治局会议进行讨论。
 
　　在此之前，中共中央总书记、国家主席习近平在访问美国与美国总统奥巴马进行庄园会晤的过程中表示，中国已经着手起草下一阶段改革的总体方案。如今，由于研究起步较早，国土资源部牵头起草的“政策建议”，成为率先“撞线”的改革方案。
 
　　调整完善

　　在6月24日于绍兴组织的研讨会上，对于本次土地管理制度改革的总体原则，已有初步定调分为三类，即“坚持基本制度框架下的完善和成熟”“在总结实践经验基础上的规范和提升”以及“在适应新形势、新要求中的探索和创新”。
 
　　“当前中国的土地基本管理制度和框架都得以保留，不会出现颠覆性的改革方案。”6月25日，参与专题小组改革方案讨论的一位专家向记者表示，至于现行土地制度的核心——土地征收制度，在改革方案中仍得以保留。
 
　　记者了解到，对于征地制度改革，本次“政策建议”主要提出两个方向，一是缩小征地范围；二是改变补偿标准。在缩小征地范围过程中，城建开发用地仍被纳入“公益性用地”范畴，统一由国家征收后转变为城镇建设用地；对于征地补偿则提出将“产值补偿”调整为“公平补偿”为原则，部分公益性用地的征收，将有望按照市场价进行补偿。
 
　　对于在广东、深圳等地进行试点的存量建设用地综合利用试点，则有可能被纳入土地整治领域的改革，予以推广。中央政府可能调整现行国有建设用地出让统一招拍挂的制度，鼓励社会各方参与存量用地开发，包括允许原土地使用权所有人自行开发，并制定政府与土地权利人利益共享政策。
 
　　另外，对于农村集体建设用地依照用途管制原则有偿流转，很可能是本次政策建议带动的改革方案中，对既有政策突破最大的领域。为配套进行改革，国土资源部将在2013年完成相关流转指导意见的制定工作，以确保“公益用地”范围以外的农村集体建设用地，能够依照用途管制原则，有偿流转。
 
　　次序排定？

　　“这次‘政策建议’的调研和起草工作，主题是围绕城镇化健康发展提供保障展开的，毕竟城镇化是中国未来经济增长的主要驱动力之一。”前述国土资源部官员表示。对于是否意味着土地管理制度改革将作为未来改革的统领，他不愿做出评价。
 
　　实际上，在调研、起草“政策建议”的过程中，国土资源部提出了多项目标，均围绕城镇化展开——改城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等。

    就在国土资源部在绍兴召集土地改革研讨会后一天，新任国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会做题为《关于城镇化建设工作情况报告》时表示，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
 
　　在徐绍史如是表态之前，国家发改委会同公安部等部门，正在研究起草关于户籍改革的有关方案，并已经确定总体原则为从中小城镇落户政策逐步向大城市、特大城市的户籍改革推进。
 
　　这意味着在金融、财政体系、土地使用权、生产要素价格、简化行政审批程序、社会收入不公与户籍制度七大改革领域中，土地和户籍已经在简化行政审批程序后，有望率先形成总体方案的改革领域，而这些领域，均是对城镇化拥有关键意义和作用的改革。
 
　　记者了解到，国土资源部起草的27条建议有望成为中央“独立小组”制定土地管理制度改革的重要基础，而土地管理制度改革则直接与城镇化相关。