人民银行有关负责人就《支付机构客户备付金存管办法》答记者问

    2013年6月7日，人民银行发布《支付机构客户备付金存管办法》（以下简称《办法》）。人民银行有关负责人就《办法》回答了记者提问。

    一、问：《办法》出台的背景和意义是什么？

    近年来，随着技术和服务创新，非金融机构支付业务蓬勃发展，日渐成为支付服务市场的重要组成部分。大部分非金融机构通过为客户开立支付账户、吸收客户备付金的方式开展支付业务，相关客户备付金的安全与支付体系安全以及金融稳定密切相关。为此，人民银行于2010年6月发布《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号发布，以下简称《管理办法》），从业务准入、客户备付金安全、业务规范角度建立了对非金融机构支付业务的监督管理机制，防范支付风险，保障消费者合法权益。

    截至目前，人民银行已依法许可223家支付机构，其中90%以上涉及客户备付金问题，一旦这些资金被挪用、占用，将影响广大客户切身利益。

    随着《管理办法》的实施及人民银行监管工作的推进，支付机构日益重视并加强客户备付金管理。但是，《管理办法》重点在于建立统一的非金融机构支付业务市场准入机制，在资金管理方面主要强调了客户备付金的权属关系、存管方式、客户备付金与实缴货币资本的比例等原则性要求，在指导支付机构进行资金管理的细化要求方面仍需完善。支付机构在实际运营中仍存在客户备付金与自有资金不分、银行账户数量多且过于分散、资金存放形式多样、资金账户的关联关系复杂且透明度低等问题。

    因此，亟待尽快制定并出台《办法》，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求，强化支付机构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任，切实维护客户合法权益。

    二、问：请介绍一下《办法》的主要内容和起草原则。

    答：《办法》共五章四十四条，包括总则、备付金银行账户管理、客户备付金的使用与划转、监督管理、附则。

    《办法》制定时坚持三个主要原则：一是以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金的存放和使用，确保客户资金安全。二是适度把握制度的原则性和灵活性，科学平衡监管成效与支付服务效率，既尊重客观实际又避免片面迁就现状，在维护备付金安全这一基本监管目标的同时灵活强化各项规定的可操作性和易实施性。三是统筹兼顾，合理设置激励与约束机制，平衡备付金存管银行、合作银行以及支付机构之间的责权利。

    根据以上原则，《办法》从客户备付金的范围和性质界定、备付金银行和账户体系设计、支付机构和商业银行备付金业务的规范合作与管理方面出发，明确了备付金银行分类和账户分层管理、资金封闭运行和使用、备付金信息核对校验、重要监管指标动态调整以及人民银行、自律组织和商业银行共同监督等系列监管措施，全面规范了客户备付金的存放、归集、使用、划转等存管活动。

    三、问：如何界定客户备付金的范围和性质？

    答：合理界定客户备付金的内涵和外延是制定《办法》的前提和基础。《办法》参考国际经验，综合考虑国内支付业务涉及客户备付金的各种情形，从备付金产生和存放两个角度，明确支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收代付货币资金属于客户备付金。其中，重点强调了“预收待付”和“实际收到”的资金属于备付金，不属于“预收待付”以及虽属于“预收待付”但未实际收到的资金（即在途资金）不属于客户备付金。

    同时，《办法》在《管理办法》的基础上进一步强调客户备付金的应用范围，规定“客户备付金只能用于客户委托的支付业务和本办法规定的情形”，且“任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金，不得擅自以客户备付金为他人提供担保”。

    此外，为进一步明确客户备付金接收与办理的业务关系，明晰各方权利义务，《办法》强调支付机构的资金转移中介性质，规定其应当在收到客户备付金或客户划转客户备付金不可撤销的支付指令后，办理客户委托的支付业务，不能提前办理。

    四、问：《办法》对备付金银行是如何分类管理的?

    答：支付机构客户具有量大、分散的特点，其与支付机构之间的资金往来涉及不同银行、不同银行账户之间的跨行资金划转，支付机构主要通过在多个银行开立账户实现。《办法》适度考虑支付机构与多家银行收付款项的需求，引入备付金合作银行的概念，规定备付金存管银行可为支付机构办理客户委托的跨行收付业务，备付金合作银行仅为支付机构办理客户备付金的收取和本行支取业务。

    同时，加强备付金的集中存放和监管，调动存管银行的积极性，《办法》要求支付机构每月在存管银行存放的备付金日终余额合计数，不得低于上月所有备付金银行账户余额合计数的50%。对于合作银行的数量，则通过风险准备金计提机制适当控制。

    五、问：《办法》如何规范备付金银行账户管理?

    《办法》根据备付金存管银行和合作银行的职能定位，兼顾制度原则性和灵活性，明确了三类备付金专用账户：存管账户、收付账户和汇缴账户。各类账户功能、数量、使用条件不同，功能上由强到弱。

    存管账户由存管银行开立和管理，功能齐全，具备本行和跨行收付款、调整备付金账户头寸、结转手续费和计提风险准备金等功能，支付机构在同一个省（自治区、直辖市、计划单列市），只能开立一个备付金存管账户。收付账户由合作银行开立和管理，仅具备本行付款功能，支付机构在同一备付金合作银行或其授权的分支机构只能开立一个备付金收付账户。汇缴账户由存管银行或合作银行开立，支持本行收款和原路退回业务，资金日终清零，考虑到汇缴账户不具备付金出金功能，风险较为可控，其数量由支付机构根据业务需要、账户维护及管理成本等因素，自主确定，并向人民银行报备。

    应该说，支付机构在实际开展业务过程中，根据自身情况，按照两类银行和三类账户的存管框架，合理自主选择开户银行、开户地区、开户数量等，可完全满足其业务发展需要。

    六、问：《办法》如何加强对客户备付金使用和划转环节监管，以防范客户备付金挪用等风险？

    答：客户备付金管理的主要风险在于被挪用、占用、借用可能引发的损失，《办法》在严格规范客户备付金账户开立、变更、撤销以及日常资金收付等行为的同时，为隔离支付机构之间可能的风险传递，明确不同支付机构的备付金银行之间不能办理客户备付金的划转。同时，考虑到备付金账户出金行为是防范备付金挪用风险的关键，《办法》从以下方面对备付金账户出金行为进行了重点规定：一是合理控制具备付款功能的备付金账户数量。对具备付款功能的存管账户和收付账户，严格限定数量；对汇缴账户仅允许原路退回，不能开通一般付款功能。二是加强对支付机构跨行支取资金和调整备付金账户头寸的管理，规定除备付金存管银行以外的其他银行不得处理跨行支取业务。三是加强手续费收入结转等出金业务管理，控制出金渠道，明确接收该类业务的自有资金账户只能开立在存管银行，并向人民银行报备。四是加强现金支出管理。强调支付机构现金赎回业务必须先通过自有资金账户办理，再将相应额度的备付金从备付金存管账户划转至自有资金账户。

    七、问：《办法》如何发挥商业银行在客户备付金存管过程中的监督职能？

    答：为有效监管客户备付金，《办法》充分发挥各方监督力量，探索构建人民银行政府监管、行业组织自律管理、商业银行外部监督、支付机构自我管理的多方位监管体系。对于商业银行的监督职能，主要从以下方面予以体现：一是从资产规模、技术能力、网点资源、应急处理等方面明确商业银行成为备付金银行的条件，确保备付金银行具备履行监督职责的基本能力。二是强调支付机构与备付金银行之间的民事责任，要求双方通过备付金协议，约定权利、义务和责任，特别要求约定支付机构划转客户备付金的支付指令。三是要求支付机构在备付金银行账户开立、变更、撤销时履行向相关备付金存管银行法人或授权分支机构的报告义务。四是考虑到支付机构的业务量大，备付金银行单纯依靠手工操作较难确保客户备付金信息归集、核对工作的准确性和及时性，规定备付金银行应建立支付机构客户备付金存管系统。五是要求支付机构与备付金银行建立客户备付金信息核对机制，备付金银行应当与支付机构定期或不定期核对账务。

    另外，《办法》发布后，人民银行还将制定支付机构客户备付金信息统计监测细则并建立相关系统，进一步强化商业银行对客户备付金存管的监督职能。

    八、问：《办法》规定支付机构应当按季计提风险准备金，并存放在风险准备金专用存款账户，请介绍一下有关情况。

    答：为进一步加强客户权益保障，建立客户备付金损失赔偿和分担机制，《办法》借鉴国内外金融行业管理经验，设计了从客户备付金利息收入中动态计提风险准备金的机制，以覆盖客户备付金特定损失。同时，考虑我国支付机构市场现状，经过慎重论证、评估，确定了10%的基础计提要求。

    考虑到实际业务运作中，各支付机构的业务类型、稳健程度、风险敞口和合规情况存在较大差异，静态、统一的计提方案不利于正向激励和逆向调整，因此，《办法》建立了差别化的风险准备金计算、调整、缴存和使用方案。目前，人民银行正在起草有关支付机构风险准备金具体计提和使用管理办法，将尽快发布。

    九、问：客户备付金在商业银行的存放形式有哪些？

    答：考虑到支付机构预收的客户备付金主要用于客户委托的支付业务，《办法》规定客户备付金应当主要以活期存款形式存放。同时，适当考虑支付机构关于增加资金收益的诉求，《办法》允许支付机构在充分满足办理日常支付业务需要的前提下，可以单位定期存款、单位通知存款、协定存款等方式存放备付金。在定期存款存放期限方面，为调动合作银行参与存管业务的积极性，并保障支付机构办理支付业务的流动性，《办法》规定通过备付金收付账户转存的单位定期存款的存放期限最长为12个月。

    对于流动性充足、风险控制能力强、经营状况好的支付机构，《办法》允许其以“人民银行认可的其他形式”存放备付金。

    十、问：《办法》发布后，人民银行将采取哪些措施加强客户备付金监管？

    答：一是加强宣传培训工作，使支付机构和商业银行正确了解并有效执行《办法》政策要求。二是开展监督检查和整改规范工作，以查代训、以查促改。三是抓紧制定和发布支付机构风险准备金管理、客户备付金信息统计监测和核对校验制度等相关操作性文件，细化和强化《办法》要求。四是建设以支付机构客户备付金监测功能为核心的监管系统，健全监管措施和手段，提升客户备付金监管的信息化和专业化水平。