有消息说，国家发展改革委制定的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》将于今年上半年出台。有媒体报道此事时统计出，自1997年以后，全国至少有138个县（地区、盟）明确提出了“改头换面”（即“撤县改市”）的设想。以笔者之见，如果城镇化规划带来了撤县改市的新浪潮，那绝对不是个好消息。新型城镇化不应当让人们对“市”趋之若鹜，又对“县”避之唯恐不及。

　　众所周知，上世纪80年代，在一些经济发达的省份出现了撤县改市的做法。之所以会如此，主要原因在于，市政府可以得到上级较高的税收返还比例，增加城市维护建设税等收入；市的领导往往能得到更多的提拔机会；市可以得到更多上级分配的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等。为规范撤县改市行为，1993年国务院出台了撤县改市的标准。到1997年，由于一些地方盲目追求县改市，造成耕地滥占、权力寻租等问题，国务院作出暂停审批县改市的决定。

　　尽管撤县改市对县级地方的领导者来说似乎是一个激励机制，但如果恢复审批撤县改市的申请，其后果会十分严重。

　　第一，撤县改市只会改变中国城市的数量，没有太多实际意义。1998年我国城市数目定格在668个，后来因一些县级市撤市改区，城市数量减少到658个。一旦恢复审批撤县改市，不难想象，一夜之间会带来城市数量的剧增。第二，不符合李克强总理提出的减少行政审批项目的要求，可能给国务院有关审批部门提供寻租机会。第三，给一些地方增加滥占耕地作为建设用地提供借口，从而人为增加实行最严格耕地保护制度的难度。第四，设置所谓“市”的严苛标准，只在计划体制下才有意义，追求“市”的名义实际上是一种计划经济观念。

　　很明显，推进城镇化，涉及一个极为重大的问题，即未来中央和地方关系的体制设计问题。城镇化让多数乃至大多数人口进入市、镇，农村人口会较大规模地缩减，必将使城市区域小、农村区域大的基础上的社会政治关系带来改变，由此势必也带来中央和地方关系的改变。

　　在加快推进城镇化的条件下重新实行撤县改市的政策，加上近年来省直管县改革试验已经在实施，一旦完成了撤销地级市这一行政层级的改革，虽然撤县改市的审批权在国务院，但毕竟中央政府对县级地方鞭长莫及，而县级地方主要领导由省级党委任命，势必有力地强化省级领导机关对县级以下地方的控制力，其结果很可能是中央对省级地方控制力的减弱，形成省级地方对于中央的尾大不掉。

　　而事实上，强化省级领导机关对县级地方的行政控制，不仅不符合发展基层民主的时代潮流，也是很难落实到位的。早在2009年4月，中共中央组织部发布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，规定选拔任用县委书记应按程序报经省级党委常委会议审议决定。同年7月，国家财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求“省直管县”财政改革在2012年底之前在全国大部分地区推行。

　　按照这样的规定，看上去省级领导机关直接控制了县级地方的主要人事权和财政权，但在我国，一个省往往比一个欧洲国家还大，或人口众多，或地域辽阔，遥远的省政府要掌控县级政府财政预算的合法性、合理性，是极为困难的。

　　因此，县域治理，应当是对未来中央和地方关系进行重新设计的主要考量，这与中共十七大报告把基层群众自治制度列入中国特色社会主义政治制度的含义是一致的，也与十八大报告“完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的要求一致。

　　由此，笔者认为，即将出台的城镇化规划，不但不应当恢复国务院对撤县改市的审批，恰恰相反，应当彻底否定撤县改市的政策，并且鼓励已经改市的县级市恢复为县。最重要的是，县绝不应当被污名化，更不应当在新型城镇化运动中逐步消失。

　　自古以来，所谓“皇权不下县”，中国县级地方的设置，蕴涵了古代行政管理专家认识和处理中央和地方关系的智慧和宝贵经验。尽管在现阶段县是与传统农业、农村联系在一起的，未来的县域也仍然主要是农业农村区域，但人们不应当带着静止的眼光去看待县，更不应当用势利的眼光看待县和农业、农村。城镇化就是要完成对传统农业、农村的改造。

　　我们期待，在完成城镇化，实现农业、农村的现代化以后，“县”成为一个光荣而又美好的名称。在当今大多数城市至少在外观上已十分西化的条件下，未来很可能只有县级地方才更有希望代表着中华传统文化，体现美丽中国的含义。允许未来城镇实行以“群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为基本内容的自治，不仅仅是地方基层充满生机活力的前提，也必将是中国特色社会主义国家长治久安的基础。