30年前首部南京城市发展总规，就规划了圈层式城镇空间格局，但规划与实施存在差距

　　“到2012年底，南京的城市化率80.23%。”市统计局人口处处长张小玮说。2008年12月，中国国际城市化发展战略委员会发布了《中国城市化率现状调查报告》，并首次发布城市化率排行榜。其中31个省会城市（含直辖市）排名前十是：武汉、广州、上海、乌鲁木齐、南京、北京、太原、沈阳、银川、天津。当时武汉99.83％，广州89.57％、上海85.76％、北京75.6％、天津60.09％。2012年底，省内的苏州城市率达72.31%，无锡为72.91%。

　　市社科院副院长李程骅说，在西方发达国家，经过200多年的工业化和城市化之后，城市化率已很少再被人们关注。城镇化已完成的俄罗斯城市化率73%，日本至今城市化率仅67%，法国为78%，美国是82%。还有城市化率更高的，但大城市病都很严重。

　　张京祥认为，80%已经很高，南京没必要再追求数字的增长，关键还是看城镇化的质量和内涵。

　　江苏省社科院世界经济研究所所长田伯平认为，“城乡关系永远存在，城镇化率并不是越高越好，城镇化率高也并不意味着城镇化就完成了。”

　　新型城镇化与过去的城市化有很大不同，核心是“人的城镇化”——这是国家层面的定调。

　　“简单概括，过去的城市化是‘粗放发展’，一味突出大城市，求速度忽视质量，现在的新型城镇化最突出的是‘均衡发展’。”市发改委发展规划处负责人说，过去国家的政策是“推动经济和人口发展向中心城市集聚”，从战略上讲突出的是大城市，其中一个结果是现在相当多的街镇，人口下降，产业衰败，好的产业、就业岗位较多的产业都集聚到开发区了，人口自然向开发区集中了，但开发区的城市功能却没有发展起来。“这导致在国家大格局中忽视了中小城市的发展；作为一个大城市来讲，则是忽视了对城镇地区的发展。结果是中心城市的大城市病都很重，小城镇发展慢而弱，没有活力。”

　　根据诺瑟姆总结的规律，当城市化率触及50%的时候，普遍会出现“城市圈化”的特征：从农村向城市的人口迁移开始减速，城市化的发展方向转为形成城市圈，许多中小城市开始“晋升”为全国性的大城市。而中国的城镇化率刚好超过50%，正处于这样一个关键节点。

　　“城镇化不是简单的‘农民进城’。到了一定阶段就会出现人口外溢。”张京祥说，根据西方的历史经验，城镇化分为集聚、郊区化、逆城市化、再城市化四个阶段。西方国家上世纪50年代开始进入郊区化阶段，就是城市化率达到一定程度后，有钱人往郊区分散；更深的郊区化就是逆城市化，现在则处于再城市化阶段，因为过度郊区化，导致城市产业人口空心化，现在西方一些国家都在重新恢复城市活力，其中一个重要的举措是发展创意产业。

　　“从这个角度看南京，西方城镇化4个不同阶段特征在南京交织出现。西方的城镇化持续了二三百年，我们是30年走过了人家二三百年的路，各种情况挤压交织在一起，非常复杂。”张京祥认为，城镇化也分为有形城镇化和无形城镇化，前者是人口要素向城市集聚，城市越来越大，城市向农村扩张，后者指城市的生活方式和观念在农村渗透扩散的过程。现在到欧洲农村风景如画，村子里面往往只有几户是农民，其他都是城市人口，农民只是职业。“说起对生活的希望，农民有一句特别朴实的话：希望过上像城里人一样的日子。现在这句话在苏南地区，包括南京一些比较富裕的农村，已经换了另外一句：我们在这里生活得比城里人好，啥都不缺，还有保障，不用忍受城里的路堵和空气污染。出现了不愿进城的农民。”

　　张京祥分析说，南京的城镇化目前基本上处于“集聚”阶段，往新城、副城、新市镇集聚；也出现了郊区化现象，比如很多有实力的人到江宁江北买别墅，产业大学大企业都向郊区转移，大型商贸业也在发展。还有逆城市化、再城市化的因素，通过更新改造让城区恢复活力。

　　南京城市化的时间进程有怎样的特点？市发改委发展规划处负责人简要作了概括：改革开放前，南京的城市化进程几十年没什么变化；改革开放后到上世纪90年代，主要是开发区建设，大片连片土地得到开发建设，大量农村人口转为城市人口；新世纪头10年，实行“三集中一疏散”和“一城三区”建设，主要是新城新区建设；2009年到现在，推出了十大功能板块建设，城乡统筹一体发展行动纲要，新市镇建设开始布局。

　　“从规划角度看，1980年编制完成的南京市第一版城市总体规划中，就按照国家要求对南京市域层面的发展作了‘严格控制大城市规模’的安排。”市规划局城乡规划处负责人介绍，《南京市城市总体规划（1981—2000年）》是新中国成立后第一部经过国家正式批准执行的总体规划文件，这份规划提出了“市—郊—城—乡—镇”的圈层式城镇空间格局，奠定了今日南京“多中心、开敞式、组团布局、轴向发展”的雏形。由于城建资金不足，市政设施覆盖空间有限，规划着重解决当时城市住宅困难和基础设施的历史欠账，城市建设主要集中在老城填平补齐，并向周边适度发展。

　　党的十四大以后，中国城市化进程加速。南京于1991年开始着手修编总体规划，首次提出了“南京都市圈”的概念，并提出加快外围城镇发展，将城市建设的重点向外围城镇转移。南京城市化进程大大加快，2000年城镇化水平已超过71%。主城的外围城镇尤其是依托开发区的东山、新尧、浦口等外围城镇快速发展，10年中，外围城镇建设用地由70平方公里增长到100平方公里左右。但回过头来看，规划与实施之间存在一定差距。

　　专家认为，在新一轮城镇化拉开大幕之时，重新释义城镇化的内涵非常必要。无论是中国城镇化发展的模式，还是具体到南京这样的城市，都要进行战略调整，从城镇化的速度、规模、采取的方式、走什么样路，都应该与过去30年不同。

　　本报记者 陈曦 李冀 本报实习生 陈翔