城市化是指以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。通常用城市人口占总人口的比例来表示城市化的水平。根据国家统计局2012年8月17日发布的统计报告，截至2011年底，我国城市人口数量超过总人口的一半，城市化水平达到了51.27%，城市化进程进入到一个新的高速发展的阶段。

    城市化进程的不断加快，意味着城市面积的不断扩张，也意味着对建设用地需求的不断增加。在我国这个人口众多，但人均耕地面积不到1.4亩、只有世界人均耕地面积14的国家，处理好“一要吃饭，二要建设”的矛盾，实现土地资源的可持续利用，是摆在人们面前的重要课题。

    一、城市建设用地需求与耕地保护

    据统计，自2002年到2011年的10年间，我国城市化的水平年均提高了1.35个百分点，城市人口每年增加约1800-2000万。预计再过十多年，我国的城市化将达到发达国家水平。根据《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137-90）》，如果按照人均建设用地100平方米计算，则每年全国需新增建设用地约1800-2000平方公里。这一新增建设用地需求除了通过现有城市存量土地的节约集约利用来予以保障外，绝大部分必须依赖农地的转用、尤其是耕地的占用来实现。

    据国土资源部公告，截至2011年底全国耕地面积为18.24亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.25亿亩。鉴于耕地保护的严峻形势，2008年10月，中共十七届三中全会明确提出：坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。一方面是城市化对建设用地的需求，另一方面是保障国家粮食安全的客观需要，在城市化进程中，该如何破解建设用地需求与耕地保护之间的矛盾？2008年6月27日，国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发120081138号）提供了解决这一矛盾的政策措施。

    一直以来，我国农村地区建设用地尤其是宅基地处于低效利用的状况。据韩康、宋伟等研究表明，1996年我国农村宅基地的总量为9051.15万公顷，2005年为9111.61万公顷，增加了约0.71%；而在1996-2006年的10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从193.3平方米上升到226.7平方米。我国农村集体建设用地特别是宅基地并没有随着农民进城而相应缩小，反而有所扩大，这一状况至今没有改变。很显然，在城乡统筹发展背景下，随着农村人口的减少，以及严格实施城乡规划，农村宅基地面积将会大大减小，据研究在达到75%城市化率水平时可腾退出大约7万亩宅基地。

    鉴于这一背景，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确提出，可以依据土地利用总体规划，将计划整理复垦为耕地的宅基地等农村建设用地地块和拟转用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现增加耕地有效面积、提高耕地质量，同时增加城市建设用地、城乡用地布局更合理的目标。

    目前，城乡建设用地增减挂钩还处于试点过程中。尽管试点工作中出现了一些问题，诸如有些地方违背农民意愿强拆强建，在征地补偿方面侵害农民利益；有些地区以“增减挂钩”政策作幌子违法占用土地，片面追求增加城镇建设用地指标；有些地方片面追求建设用地指标，而又没有雄厚的资金实力推进土地整治工作的顺利进行，等等。但这些问题随着试点工作的深入，以及相关配套政策的施行，都已得到解决。在城乡建设用地增减挂钩由试点转向全面实施后，城市化进程中城市建设用地需求与耕地保护之间的矛盾必将有效解决。

    二、城市化进程中的城市经营与土地财政

    城市化是一个人口向城市转移、集中的过程，人口向城市的集中必然导致城市的扩张，导致城市基础设施建设规模的扩大。而规模庞大的城市基础实施建设所需要的资金从哪里来，成为城市管理者首要考虑的问题。没有足够的资金进行城市基础设施建设，就不能扩大城市的容量，不能解决大量农民工在城市安居与就业的问题，也无法实现农村空余宅基地的复垦，而城市经营为城市政府提供了除税收以外另一个获取财政收入的渠道。

    在分税制的背景下，城市政府可以将土地投放市场，获取大量由城市政府支配的资金，利用这些资金进行城市基础设施建设，从而改善城市环境、提升城市土地价值，进而获取更多的收益，由此形成一种以地生财的循环。据有关专家调研，我国很多城市来源于土地出让的收入已经远远超过来源于税收的收入，从而形成了事实上的土地财政。如2009年度，沈阳、成都、天津、济南、合肥、广州、大连、南京等城市的土地出让金收入都超过了地方财政收入的50%，其中沈阳甚至高达92.2%。

    土地财政本质上是一种融资手段，客观上对城市发展与城市化推进起到了重要的作用。然而，土地财政也带来了诸如推高房价、占用耕地等不良后果，而且隐藏了巨大的财政金融风险。土地财政事实上是以低价征用耕地后高价出让为前提的，在农用地价值凸现及耕地保护政策措施不断强化的状况下，很显然是不可持续的，依赖土地财政推进的城市化进程自然也是不可持续的。

    为此，城市政府必须未雨绸缪，改变对土地财政的依赖，及早开辟诸如不动产税等政府财源，以应对城市基础设施建设对资金的需求。同时建立城乡统一的土地市场，实现按用途管理的土地管理体制，实现国有土地与集体土地的同地同权同价。由于土地出让金是若干年期土地收益的折现，城市政府还应该建立土地基金，将政府当期的土地收益归人土地基金，分期使用，从而保证土地出让收益使用的可持续，有效实现在城市化进程中土地资源利用的代际公平。

    三、开发区发展与土地集约节约利用

    开发区是指为促进经济发展，由政府划定、实行优惠产业政策的特殊政策地区。开发区是我国计划经济向市场经济转化过程中的产物，是加快城市社会经济发展、快速推进城市化进程的重要举措。开发区一般都是以主城为依托在城市郊区或者城乡结合部发展起来的，显然土地资源是开发区建立和发展的基础，且有足够的土地资源是开发区选址的重要依据之一，在有些地方甚至成为唯一的依据。国土资源部国家土地副总督察甘藏春2007年9月17日在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，自2003年我国对开发区进行整治以来，开发区数量和规划面积分别减少到1568个和9949平方公里，压缩的比例分别为77.2%和74.2%。而在全国清理整顿之前，共有各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。

    毫无疑问，各级各类开发区的建立，对于我国经济的超常发展、对于我国高新技术产业的兴起、对于我国引进外资和外国先进的管理经验、培育和造就高新技术企业和企业家起到了十分重要的作用。如2010年西安市14个各类开发区全年主要经济指标继续保持两位数增长，单位面积的产出效益大大高于全市平均水平。其中每平方公里实现规模以上工业增加值是全市的9.3倍，实现地方一般预算收入是全市4.8倍，到位内资和利用外资分别是全市的14倍和14.8倍。其中单位面积产出效益最大的是高新开发区，每平方公里实现规模以上工业增加值分别是全市和全部开发区的65倍和6.9倍。

    然而，大量开发区、尤其是省级开发区的单位面积的土地产出仍然不高。部分开发区由于规划面积过大或者招商引资不力，设立多年而进区企业却寥寥无几，致使土地荒芜、闲置现象十分严重；部分开发区供地门槛过低，其区内企业或者是客观上投资力度不够，或者主观上作为一种投资手段有意识地囤积土地；大多数开发区包括国家级开发区都出现了将产业用地变成房地产开发用地、大肆进行房地产开发的现象，部分开发区甚至房地产业的税收超过了产业税收。此外，一些开发区面积不断增加甚至达到数百平方公里，在国家发改委和国土资源部划定的开发区四至范围外大量采用所谓托管的方式进行扩区建设。由此而导致开发区大量占用耕地，同时区内土地闲置浪费、集约利用程度低。

    要解决开发区对外圈占耕地、区内土地闲置与低效利用的问题，不能寄希望于再一次的开发区清理整顿，而应该多管齐下采取综合治理措施。首先要建立开发区资源约束下的创新机制。土地要素是开发区设立的基础，但不可能长期靠资源的粗放投入来发展，制度创新、管理创新、技术创新应该成为开发区发展壮大的根本。其次应该改变开发区以预期经济规模来确定用地规模的发展规划模式。既然国家确定了开发区的面积，那么开发区经济规模的实现就应该通过产业的升级改造而实现，即通过土地的集约节约利用、通过技术创新、通过单位用地面积产值的不断提升来实现。同时还必须建立开发区产业和企业的进入与退出机制。当开发区的某一种产业不再具有先导产业的特征或者不再符合开发区新的定位的时候，也就到了该产业从开发区退出的时候。同样，只有满足开发区的产业与环保要求、满足开发区的单位用地面积投入产出要求的企业才可以进入开发区。当企业的单位用地面积产出要求不能满足最低要求的时候，该企业就应该退出开发区，将资源留给更好的企业，从而保证开发区的可持续发展。

    四、结束语

    土地城市化是城市化的重要内容和外在表现形式，人口城市化、产业城市化与土地城市化之间应该具有协调一致的关系。当人口城市化与产业城市化超越土地城市化的时候，必然会出现城市拥挤不堪、生态环境破坏的现象，反之则会出现大量耕地被占用、城市土地闲置浪费的问题。正确处理好城市化进程中城市建设用地需求与耕地保护的矛盾、解决好城市化进程中城市建设资金不足与土地财政的问题、真正做到城市土地尤其是开发区土地的集约节约利用，就能在人多地少的约束条件下实现土地资源的可持续利用，保障我国城市化进程的快速平稳推进。

    参考文献：

    1.韩康.宅基地制度存在三大矛盾.人民论坛.2008.14

    2.宋伟陈百明等.我国农村宅基地资源现状分析.中国农业资源与区划.2010.3

    3.卢新海.城市化进程中土地的需求与供给.中国房地产.2004.1

    4.卢新海.开发区土地资源的可持续利用与管理；中国土地科学.2004.2

    （作者单位：华中科技大学公共管理学院）