“十二五”时期是我省进一步加快转变经济发展方式，全面建成小康社会，并向基本实现社会主义现代化目标迈进的关键时期，城镇化发展面临新的机遇。上月发布的《广东省城镇化发展“十二五”规划》中就明确提出，“十二五”期间，全省城镇化率每年提高0.8个百分点左右，2015年达70%，继续稳居全国前列。

　　谈到城镇化，户籍、土地、基本公共服务等是避不开的话题。而作为改革开放的排头兵，基本公共服务均等化如何助力城镇化？进城农民的原有土地如何解决？城镇化是否应由政府主导转向市场主导？带着这些话题，南方日报特约中国(海南)改革发展研究院区域研究所所长夏锋、中山大学岭南学院财税系主任林江、广东省社会科学院现代化战略研究所所长郑奋明、广东省社会科学院研究员郑梓桢为读者进行解析。

　　本期嘉宾

　　户籍制度改革需顶层设计

　　南方日报：在城镇化的进程中，广东率先提出“积分入户”的概念。有学者指出，积分入户是过渡性安排。请问对于现有的户籍制度进行改革，其目标是什么，要什么样的条件才能实现？

　　郑奋明：“积分入户”是广东较早提出来的，因为广东的外来工最多，要解决用工问题，实现广东经济社会的持续稳定发展，需要解决外来工的落户问题。这也是新型城镇化的需要，城市要实现包容性发展。“积分入户”是在我国区域发展不平衡，城乡发展不平衡，各地财政收入不同，社会福利有区别的情况下一定时期的特殊性制度安排。

　　在地方财政能负担的现实条件下，逐步将外来工纳入城镇的一种选择，也是对户籍制度的变革。未来的终极目标应当是国内所有公民都可以自由迁徙，都可以享受到居住地的基本公共服务。这需要政策的平衡，特别是从国家层面的顶层设计。如果基本公共服务的标准和费用是全国统筹的，那么，人们的迁徙就比较自由和方便了。如果地方统筹，则需要地方统筹的政策与办法。

　　夏锋：我认为户籍制度只是“表”，基本公共服务和土地问题的解决才是根本。

　　公共服务提供要量力而行

　　南方日报：作为改革开放的排头兵，广东曾于2009年领全国之先，出台《广东省基本公共服务均等化规划纲要》。基本公共服务均等化有助进城农民扎根，而目前基本公共服务逐步惠及外来人口更将极大推动城镇化。不过值得关注的是，城镇化率每上升一个百分点，就意味着有几千万人进入了城市。原本就较为捉襟见肘的基本公共服务是否能承受这样的压力？又如何破题？

　　夏锋：这些年，广东无论是在城镇化，还是提供基本公共服务上，都走在全国前列，这点必须肯定。

　　我认为，广东的城镇化实际是全国城镇化的缩影。这里是城镇化过程中的矛盾汇集点：即外来务工人员的“市民化”。所以，作为外来务工人员流入大省的广东，如果能在制度创新上成为范例，对全国是十分有意义的。给我印象最深的，是这份《规划纲要》制定时，广东拿出了惊人的魄力和决心，决定花9000多亿元来实现基本公共服务均等化。在我看来，这不是财力的问题，而是政府有没有决心调整支出结构、降低行政成本、实现高水平城镇化的问题。广东迈出了其他省不愿做、不敢做的步伐。

　　从道理上来讲，外来务工人员在城市付出了血汗和劳动，理应享受城市的教育、医疗等保障，但是我们目前到底有没有能力负担新增城镇人口的基本公共服务经费？我认为，对外来务工人员“市民化”成本存在高估的现象。

　　在现在这个阶段，也许没必要按同一个标准、向所有人来提供公共服务。比如说，如果我是一个外来务工人员，我至少应该有两种选择。如果以后要回农村养老，我就选择低标准的。这样，外来务工人员“市民化”成本问题也许就是一个伪问题了。当然这有个前提，就是全国统一社会保障制度，并且建立灵活的社会保障体系。

　　郑梓桢：是的，目前的状况是，公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务中，没有一项能实现全国统筹资金的。我认为，资金统筹的程度，一定程度上决定了人口可以自由流动的范围，也在一定程度上影响了城镇化水平。当然，这不是一个地方能够解决的。在现有的条件下，广东搞积分入户、以及基本公共服务均等化，实际是在根据自己现有的水平和有限的资源配置，保证“底线公平”。

　　另外，提供基本公共服务是政府必须做的，但也应该循序渐进。我认为，城镇化必须要跟当下经济社会发展同步，二者要协调发展。城镇化水平滞后固然不好，但超前也会出问题。如果没有充足的资源作为后盾，那么这种城镇化将是无序的、没有质量的。比如，有人说广东积分入户名额太少，但我认为名额少并不是主观决定的，而是客观事实决定的。广东能提供多少公办学校、多少张病床？公共汽车服务能达到什么水平？这些资源是有限的，正因为资源有限，所以不能一步到位达到大规模城市化的水平。

　　解决土地问题是城镇化关键

　　南方日报：那土地问题应该如何解决呢？比如农民进城后，原有的土地应该如何处理？

　　郑奋明：农民进城会碰到就业与住房问题，也会涉及他原来的农村土地如何处置的问题。面对我国正在快速发展的城镇化进程，每年1000多万人需要进入城市。如果不能解决这两个问题，城镇化的进程将受到挫折。

　　农村集体土地的所有权在集体，农民只有使用权。因此要解决这个问题，根本的办法是对农民的土地使用权进行确权和量化，使农民真正拥有对自己土地的经营权、转让权和受益权，然后再通过合法流转，解决农民进城资金的问题，他们可以用所得，在城市投资和发展。

　　夏锋：对广东而言，其实可以积极探索一些土地制度创新的试点。比如，人口需要城镇化，就必须有相匹配的土地安排这些人口。但是，现在存在这样一个问题：住宅类用地和服务业用地的价格要远远高于工业用地价格。这说明，全国都在上大工业、大项目，相反的，服务业发展滞后，房地产价格居高不下。如果广东能在用地制度上进行改革和创新，实现工业用地与服务业用地、住宅类用地价格的趋同，其实很大程度上就能消化城镇化的人口，为他们提供更多就业和住房。

　　南方日报：这是否会影响地方财政收入？

　　夏锋：用地制度改变，地方财政收入可能会减少。这就涉及到中央和地方财税关系调整等诸多问题。所以，地方上的改革，很大程度上需要中央的支持。现在改革已经进入深水区，有些重大利益关系需要作出调整，其中核心就是看能否有实质性突破。

　　林江：如何解决中央和地方的财政关系是个坎。这可能要对分税制进行重新调整，重新划分中央和地方的财权和事权的关系，但是要看中央的决心。

　　城镇化应更强调市场主导

　　南方日报：按照《广东省基本公共服务均等化规划纲要》，实现基本公共服务均等化，应是“政府主导，多方参与”。而在城镇化进程中，市场、社会的力量同样不可忽视，是这样吗？

　　郑梓桢：公共服务的领域很广，要政府一下子提供公共服务均等化不现实，所以必须首先保障基本公共服务的均等化。另外，公共服务是政府、企业、社会都能提供的，但基本公共服务是政府必须提供的，是要以政府为主体的。

　　郑奋明：多方参与理应包含社会组织和团体，以及社区自治组织和居委会等。上下结合，多方结合才能把基本公共服务均等化办好。政府应当放手，凡是市场能做的、社会能做的，政府就应当放权，让权利回归社会，这不仅是政府转变职能，减少负担，提高效率的问题，更是社会自身成长的需要。

　　夏锋：基本公共服务的提供，需要政府来主导。但对于城镇化而言，应该更加强调市场主导。有些公共服务可以以“政府出资、民间办”的方式提供，因为很多企业有动力，也有这样的社会资本去做这些事情，而且政府可以通过金融、财税政策激励社会资本向医疗、教育等方面倾斜。政府要做企业不愿意做的事情，而对于社会有能力、有动力去做的，要开放可以开放的领域。在城镇化的问题上，要从政府主导向市场主导转型。