南京区划调整再引地方“控权需要”热议 专家称“撤县建区”将迎来新一轮拆迁潮

　　继苏州古城区“三区合并”等行政区划大调整之后，江苏省会南京市行政区划调整方案目前也获得国务院批复。这再次引起了有关地级市“撤县设区”系地方政府“控权需要”的热议。

　　有专家甚至指出，在新一轮“撤县设区”中，备受关注多年的江苏财政“省管县”措施试点的目标远景，将由于县(市)数量持续减少，而被“大打折扣”。地市“无县可辖”的发展趋势，也极大地挑战着所涉区域政府的执政能力。而看似“与己无关”的老百姓，实际上在新一轮城乡一体化进程中，难以避免地将遇到各种各样不久就会涉及到的诸如房屋拆迁、土地征用以及企业搬迁等社会矛盾较为集中、突出的问题。

　　干部静静等待

　　根据国务院批复的南京市行政区划调整方案，南京市原秦淮、白下两区将合并，设立新的秦淮区；原鼓楼、下关两区合并，设立新的鼓楼区；而南京仅存的两个县溧水县和高淳县，则将分别在原区划范围内撤县建区。

　　记者就南京市行政区划调整一事采访南京市白下区常务副区长孙小忠时，孙小忠说:“合并后大的原则目前还不清楚，要等市里通知，但目前影响最大的，还是新的班子配备、干部安排以及机构合并后下一步具体措施。市委宣传部估计很快会开发布会，就区划调整进行详细说明，我们也在静静等待着市里定下的大原则。”

　　《法制日报》记者了解到，在这一新批复下达前的2012年12月，南京市相关区县刚刚召开“两会”，选举出了新一届政府班子以及法院、检察院两院院长，而新调整后是否还需要召开“两会”重新选举，还不得而知。

　　此前，官方权威人士对南京新一轮区划调整的主要解释为，原主城区核心区域的区域面积小、城市容量和发展空间的承载力小，溧水、高淳作为“县”一级，在发展上难以跟上城市发展的步伐，在与城区的统筹规划建设中，存在多重障碍。也有专家指出，将仅剩的两县撤销建区，将直接避免“省管县”试点，也将大力提高南京城市竞争力。

　　“无县可辖”与“省管县”

　　据了解，南京主城区下关、鼓楼、白下、秦淮、玄武、建邺6个区，加上有城乡接合部的雨花台区、栖霞区合称为“江南八区”。除此之外，有长江北岸的浦口、六合和南京城南部的江宁3个区以及南京南部的溧水、高淳两县，构成了南京作为省会城市的大格局。此前，江宁和六合两区已分别于2001年、2003年撤县设区。而经过新一轮调整之后，南京市将出现“无县可辖”的新格局。

　　而截至这一轮调整前，经过多年合并，目前江苏全省100个区县中，有55个区、22个县、23个县级市，区和县的比例已经出现“倒挂”。

　　《法制日报》记者了解到，2010年中央编办下发《关于开展省直管县体制改革试点的通知》后，2011年11月30日，江苏省委省政府正式下发了《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》，首批试点地区包括苏州、泰州、宿迁三个地市，以及辖下的县级市昆山市、泰兴市、沭阳县。

在这个被分析为引发“撤县建区”浪潮源头的文件中，明确阐述了“省管县”的优势在于“减少行政层级，理顺条块关系，降低行政成本，提高行政效能，增强县域经济社会发展活力，加快城乡经济社会发展一体化和县域经济发展步伐”，其中还明确将用3年左右时间全面实现由省直接管理试点县(市)，基本建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，着力提高社会管理和公共服务能力等目标。

　　意见中还明确将扩大县(市)行政管理权限，赋予其行使与设区的市相同行政管理权，而凡是与目前法律、法规、规章规定由设区的市政府及其所属部门行使的行政管理权，则将通过依法授权或委托等方式，下放给试点县(市)政府及其所属部门。

　　记者注意到，意见还明确“扩权强镇”改革是“省直管县体制改革试点”的重要部分，要求充分发挥乡镇在促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等方面的作用。

　　挑战社会管理

　　不少媒体援引一些专家观点认为，不少地市级热衷于“撤县建区”的根本动因，在于当前的“市管县”财政体系与“省管县”财政体系之间的矛盾。“区权实际上是小于县权的。”江阴市一位官员介绍，但“省管县”后，县(市)级直接与省财政发生结算关系，将不可避免地减少地市级政府的财力。

　　“省管县体制改革，还将出现既有利益与权力格局变革的冲突、行政管理效能和监督机制也将面临新的挑战，市与县之间长期存在的文化传承难以割舍的问题，也将凸显。”复旦大学一位研究人员对此分析认为。

　　“区划调整后，由于城市国有土地建设开发的需要，原有的县级规划也将不可避免发生变化，尤其是城乡一体化大背景下，一些地方依赖的土地财政，将随着建设规模扩大，出现新的增长，同时也必将出现新一轮拆迁潮，这都需要在区划变革中，做好应对预案。”一位业内专家建议。

　　据悉，继苏州区划调整后，去年以来在江苏多个地市出现了新一轮“撤县建区”潮，其中，苏北最大城市徐州市，将铜山县撤县设区、苏中的扬州市将江都市撤县设区。除了南京市外，2013年已获批复同意的还包括泰州市将姜堰撤市设区。

　　记者还了解到，江苏此前数年的“扩权强镇”的改革，还突出地表现为“村居合并”，近几年江苏大部分县，都合并了超过50%以上的乡镇，村一级合并则还远远超过这一比例，一度曾带来学界“基层政权弱化”、“社会管理力量弱化”、“村社区自治组织政府化”的担忧，诸多问题有待通过社会管理创新，建立长效机制来解决。

　　而最受关注的“县改区”农民问题，则将会突出表现为在一定阶段内，既没有享受到“市民”的社会保障待遇，也或将失去国家给农民补贴等一些惠农政策，“赤脚市民”群体也有待关注。

　　苏州市“三区合并”后新成立的姑苏区法院，一度还因为法院新址离主城区的白杨湾过于偏远，且案件聚集，而出现“排队立案”的现象。

　　江苏省社会管理综合治理委员会办公室一位工作人员则认为，县区合并、扩权强镇、村居合并等，势必给社会管理带来阶段性的挑战，一些热点领域的社会矛盾还有可能出现增长，还需要在制定原则措施时，及时兼顾到群众利益和矛盾化解工作。