《经济参考报》记者日前独家获悉，由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要———《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》(下称《规划》)已经编制完成。

    据了解，对于作为城镇化核心问题的土地制度，《规划》指出，按照管住总量，严控增量，盘活土地存量的原则，创新土地管理制度，优化城乡土地利用结构，有效化解城镇化进程中建设用地需求和耕地资源保护的矛盾。

    《规划》指出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

    “现在各地做城市土地规划时虽然也把自身的人口增长作为一个大目标，但实现人口增长是为了‘地’而不是真正为了‘人’。”中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉《经济参考报》记者，此前包括重庆、成都在内的建设用地增减挂钩的试点，在市场上交易建设用地的指标，也只是为了把土地拿过来，并没有真正和人挂钩。

    张凤荣指出，城市的建设用地增加了，产业发展了，但大量农民工没有被纳入城市户口，只留下劳动的剩余价值，他们的社会保障却被甩到了原来的输出地，这是典型的发达地区剥夺欠发达地区。同时，如果土地城镇化了而人口没有城镇化，将来还会造成土地的闲置和浪费。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受《经济参考报》记者采访时分析说，2011年我国城镇化率达51.27%，据此计算我国城镇人口已达6.9亿，但是，2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿，这意味着城镇人口数量仅为4.2亿，因此，我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

    乔润令表示，值得注意的是，我国在城镇化建设和推进过程当中，农村建设用地总量不减反增，这说明土地城镇化快于人口城镇化，城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。

     “现在地方政府争要建设用地指标，但‘要地’是为了‘以地变钱’，为获得更多增值收益，并不是真正的城镇化。因此，如果真正能够实现建设用地指标和人结合起来，将能够扼制各地‘摊大饼式’的盲目城镇化。”张凤荣说。

   此前，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。

    事实上，河南省已开始在“人地挂钩”方面先行先试。此前河南省政府工作报告中就明确指出，有关部门正抓紧制订“人地挂钩”具体实施方案，在确保耕地不减少，不影响农业和粮食的同时，通过综合的土地整治来支持新型城镇化、新型工业化。

    在盘活“存量”土地方面《规划》还指出，强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度。强化重点工程建设项目用地标准控制，提高工业项目用地产出强度和容积率门槛。与此同时，建立闲置土地利用、低效利用土地二次开发的激励约束机制，推进旧城镇，旧厂房、旧村庄改造，提升城镇存量土地开发利用强度。

    另外《规划》提出还应合理控制城市用地规模。按照密度1万人每平方公里的标准条款城市群新增用地，建立城市群内城市建设用地指标调剂机制，严格控制特大城市和小城市新增建设用地，合理保证生活用地，提高生态用地比例，优先保障基础设施、公共服务设施和保障性住房用地。

    “我们需要的不是出现越来越多的特大城市，而应是小城市集群。”乔润令认为，只有城镇城市集群化，生活、居住、工作都得以解决并走向富足，才能使越来越多的人留在自己的城市。