央企中煤陕西榆林能源化工有限公司在陕西榆林上马的煤化工项目，因未批先占地数千亩，被当地国土局罚款500多万元。刘立民 摄

陕西省榆林市地处陕北黄土高原和毛乌素沙漠南缘交界处，从飞机上鸟瞰，榆林市四周沙丘遍布。北方冬来早，初冬时节已满目枯黄，疾风吹过，断根的败草在沙地翻滚，凭添几分苍凉。

这个看似苍凉的沙地，实际上就是当地的林地。严格来讲，这里的林地并非内地人想象中的树林，甚至看不到一棵成形的树木，沙丘上面覆盖的只有丛生的沙柳、沙棘等荆棘类植物，充其量被称作植被。

但是，当地一名森林公安民警告诉法治周末记者，这就是当地人非常看重的固沙防护林，没有这道防护林，榆林市将被沙漠吞噬。别看是低矮的荆棘，却是由飞机播种，经过几代人数十年辛苦才取得的成果。

然而，在榆林横山县，这个好不容易才取得的成果，却因工业的名义正在被破坏殆尽。

日前，法治周末记者接到举报称，近几年来，横山县违法占地现象一年比一年严重，其中最突出的是央企中煤陕西榆林能源化工有限公司在横山县上马的煤化工工程，未批先占，正在侵蚀着这些在榆林人眼中珍贵的林地。

“相关手续还在报批，他们就先上马了，一推就是五六千亩，都是防护林，那场景，看着都叫人揪心。”一名知情人士表示，情况千真万确，“行政处罚都下来了，罚款500万元。”

“按照有关法律，非法侵占并破坏防护林地数量达到5亩以上，就要被追究刑事责任，可是现在毁占了那么多林地，除了500万元的罚款，却没有任何人员受到追责。”上述知情人士感慨地说。

榆林资源蕴藏丰富，被誉为“中国的科威特”。世界七大煤田之一的神府煤田就坐落在这里，我国陆上探明的最大整装气田也在这里。

近年来，榆林以其丰富的资源蕴藏，吸引许多大中型企业纷纷落户，成为中国最重要的煤炭出产地和煤化工基地之一。这可以从榆林近几年的税收略窥一二。2011年，榆林煤炭行业税收高达190亿元，占总收入的51.4%。

“大蛋糕”落户横山

沿榆横工业大道往西，在距离榆林市约20公里的地方，是中煤陕西榆林能源化工有限公司(以下简称中煤陕西公司)煤化工项目基地的施工现场，按照地理位置，这里隶属于横山县白界乡。

项目的建设已初具规模，推平的沙丘林地一眼望不到边，烟囱已高耸，塔吊、吊车运转繁忙，到处是在建的楼房和车间。

根据工地旁四面巨大的广告牌，记者得知在建工程叫作“煤制甲醇醋酸系列深加工及综合利用项目”，是中煤集团与陕西省政府签订的《战略合作框架协议》的重要体现，也是陕西省规划的“十二五”重点工程。

资料显示，中煤陕西公司于2010年4月23日注册成立，注册地在陕西榆林。

在2011年11月发布于网上的一则招聘广告中，中煤陕西公司称其是中国中煤能源集团有限公司的全资子公司。后者来头显赫，是国务院国资委管理的大型能源企业，是中央直属的两大煤炭集团之一，列中国企业500强第85位。

在这则对外发布的招聘广告中，中煤陕西公司还宣称是中煤集团在陕投资的窗口公司，统筹在陕投资项目建设、运营和管控，负责开发建设中煤榆林能源基地。

结合其“煤化工项目厂址位于榆横煤化学工业区南区，工业区东北距榆林市约25Km”的介绍，法治周末记者在横山现场看到的在建项目，应是其招聘广告中介绍的年产360万吨的煤制烯烃及煤机制造项目。该项目于2010年8月开工建设，预计2013年建成，2014年投产。

项目简介称：“该项目利用国内外最先进的工艺，以煤为原料，生产以合成树脂材料为主导产品，项目总投资400多亿元，年销售收入150多亿元，实现利润总额70多亿元，上缴税费50亿元，同时可解决3000多个就业机会，对带动地方经济快速发展、实现国家大西北战略具有重要意义。”

年上缴50亿元税费和3000多个就业岗位，对于地方政府来说无异于一块诱人的“大蛋糕”。然而，法治周末记者在榆林采访期间，除了解到当地对中煤陕西公司违法毁林占地不满之外，还听到了对项目本身质疑的声音。

“开工生产即赔钱，煤化工是高能耗、低转化的项目，技术也不过关，煤价不断上涨，而甲醇等下游产品市场低迷。”榆林市国土部门一位领导告诉记者，不单单指中煤陕西公司，其他央企在当地搞的屈指可数的几个大型煤制甲醇、烯烃项目，都存在这种问题。

中煤陕西公司醉翁之意不在酒。“明知道赔钱也要上马，是为了圈占榆林的煤炭资源。”这位国土局领导表示，陕西省政府近几年提出，不能只出卖资源，要拉长产业链，依靠资源生存的企业必须就地上能源深转化项目，才能配备资源。

记者从中煤榆林能源化工项目简介中看到，陕西省统筹给中煤陕西公司的还有两座煤矿的运营和管控，一个是年产300万吨的禾草沟煤矿，另一个是年产2500万吨的大海则特大型煤矿。

“相对于煤炭资源的增值，煤化工项目亏些算不了什么。”据业内人士透露，2009年以后，国家发改委一度叫停或限制煤化工项目。

中煤陕西公司一位中层干部也坦言：“我们的项目是在2008年5月得到陕西省发改委备案通知，如果再晚几个月，到了2009年肯定办不了。”根据当时的国家政策，煤化工项目在省一级备案即可上马。但他否认了开工即赔钱的说法。“我们是经过精心测算的，投资这么大，绝对不会赔钱。”

国土局：罚款500多万元

该项目既然是中煤集团与陕西省政府签订的《战略合作框架协议》的重要体现，也是陕西省规划的“十二五”重点工程，缘何会演变到未批先占地毁林的程度？

在横山县国土局，法治周末记者从副局长姚广林处了解到，中煤陕西公司的该项目上得很快，“从说到开工只有两个月时间，噌！一下子，大面积就推开了”。

一位经常与中煤陕西公司对接的政府官员告诉记者：“中煤陕西公司对此也有怨言。”

项目开工时，省长亲临现场剪彩，“项目落地省长、市长都拍了板”，结果用地手续办不了，一级一级卡，中煤陕西公司派专人专车全力协助政府跑土地手续，用地问题无法解决，是政府失信。上述政府官员表示。

目前，项目已投入200多亿元，向国外进口设备的定金也缴了，如果半途而废，将造成重大经济损失。

面对中煤陕西公司的怨言，横山县国土局也很委屈。

“我们对中煤陕西公司的政策不能说不倾斜。”姚广林告诉记者，陕西省下达给横山县的工业用地指标只有3万亩，横山的园区、县城和乡镇都要发展，但中煤陕西公司说一条生产线需要占地2000多亩，横山县正好有2600亩未利用地，便准备都批给他滚动发展，谁知道中煤陕西公司一下上了两条线，加上配套设施占地超过6000亩。

尽管如此，横山县国土局还是千方百计为中煤陕西公司解决问题，化整为零，分成7个批件上报，但最终陕西省国土管理部门只批了未利用土地2600亩。

记者在横山县国土局，看到一份2012年5月作出的行政处罚决定书，被处罚单位为中煤榆林能源公司。

横山县国土局有关工作人员说：“国土资源监察大队给被处罚单位多次下达《责令停止土地违法通知书》和《责令改正违法行为通知书》，但其没有按照要求履行，又下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，中煤榆林能源公司依然没有理会。”

上述行政处罚决定书中载明：“经查该公司(注：即中煤陕西公司)申请用地6640亩，实际推地5312亩，属于边报边用违法用地。”

榆林市国土局有关人员告诉记者，以去年的卫星监测图片为准，减去过会审批的2600亩未利用地，核定中煤陕西公司违法用地面积为2572亩。

姚广林说，按照每平方米3元的处罚标准，衡山县国土局对中煤陕西公司处以514.4256元的罚款。目前这笔款项已经到账。

“我们很矛盾，作为政府职能部门，企业征地政府要我们配合，不敢不配合；而违法占地，法律要我们处罚，又不得不处罚。”姚广林感叹说，其实大家心里明白，对中煤陕西公司的处罚属于轻描淡写，违法占地数量如此之大，早已超出经济处罚的处分标准。按照国土管理部门对非法占地追究刑事责任的最低标准50亩，早就应当对责任人绳之以法。

横山县工业用地挂牌出让的最低价格为每亩6.4万元，而据相关法律规定，企业要想征得土地使用权，必须通过国土部门的招拍挂途径。

“中煤陕西公司未批先占，程序还怎么走？即使补齐占地手续，也是自欺欺人。”榆林市国土局的一位工作人员说。

森林公安：管不了央企

相比于国土局，榆林市林业管理部门有着更多的无奈。

“我们管不上。市政府领导干预，不让出处罚相关文件，出了也白出。”榆林市森林公安局一位负责人颇为无奈地对记者说，按照有关法律规定，毁坏防护林5亩以上就要追究刑事责任，但那么大的项目领导不让管，没办法执法，只能上报，处理不处理是上面的事。

“占用林地，超过415亩必须由国家林业局批准，地方政府和中煤陕西公司为了逃避国家林业局监管，把项目分解成17个上报陕西省林业厅，据说已经批了四五个项目，可用林地2000亩左右。”

该负责人介绍，林业部门在对占用防护林地的审批上掌握得尤为严格。陕西省全年林业用地指标仅有两万亩，晋陕蒙边界及长城沿线，全是防护林，中煤陕西公司毁占的是正儿八经的防护林，但林业部门对此无可奈何。

今年7月，榆林市公安局在发给横山县白界森林派出所的案件督办函中，列举了5宗毁占林地案件，中煤陕西公司非法毁林占地面积达4500多亩，位列第一；其次是一家县级国有企业，少批多占600多亩；余下的民营企业占用了十几亩或几十亩。

督办函称，这是在“亮剑行动”清查活动中涉及你单位(横山县白界森林派出所)的非法占用林地案件，请派出所依法办案，并于2012年8月17日前将处理情况上报。

“我们哪里敢管呀？弄不好要丢工作，让你脱衣服走人。”森林派出所民警更是顾虑重重，他们向法治周末记者表示，派出所也就是管管老百姓毁林占地的小案子。

“我们只能管一些个人零星毁坏林地的案件，森林法仅适用于老百姓。”上述负责人发出这样的感慨。

时至今日，林业管理部门就中煤陕西公司非法毁占数千亩林地案件未作出任何处理。

央企违规将“一票否决”

11月7日，法治周末记者来到中煤陕西公司采访，总经理助理、办公室主任张宏伟接待了记者。当记者请他们出示占用林地批准文件和土地审批手续时，张宏伟以“中煤总公司有规定，未经总部批准不得擅自接受采访”为由拒绝了采访。

该公司一位不愿透露姓名的中层干部告诉记者，在榆林市，尤其是煤化工工业区，未批先占、少批多占的毁林占地现象普遍存在，不应当只盯着中煤陕西公司一家。

榆林市国土局工作人员也证实，在榆林当地，违法占地现象一年比一年严重。以横山县为例，2009年卫星云片发现20多起，2010年变成80多起，到2011年陡增为180起，估计今年在400起左右，但中煤陕西公司违法占地面积居第一。

一边是经济发展，一边是生态平衡和国家的法律法规，地方政府应当如何取舍？林业、国土部门均反映是由于政府领导干预执法，才会导致毁林占地失控局面的出现。

至于是哪位领导、如何干预，上述部门表示不便透露，而榆林市政府有关部门也婉拒了记者的采访。

法治周末记者了解道，根据国资委的调查，近几年来，少数中央企业忽视效益与风险的平衡，一味拓展发展空间，盲目投资高风险业务。甚至，还有个别企业不顾法律风险、违章操作、非正常程序决策，隐藏了大量违规风险，给企业平稳健康发展带来极大挑战。

为此，在今年9月27日至28日国资委召开的中央企业法制工作座谈会上，国资委副主任黄淑和提出：“越是市场形势严峻，越要坚持合规经营。中央企业各级领导班子要牢固树立合规经营的理念，不搞违法获利，不踩法律红线，不抱侥幸心理，做到违法违规‘一票否决’。

目前，中煤集团煤化工项目还在继续进行，没有任何停滞的迹象，本报也将继续关注事件进展。