这部法律之所以如此“难产”，源于中国社会对精神卫生以及精神疾病漫长的认识过程。这个过程中，社会对精神障碍患者的重视程度大大滞后于发达国家及部分发展中国家，也使得中国对精神障碍患者救治救助水平整体偏低，精神障碍预防、治疗、康复服务体系不够健全，精神障碍患者的合法权益时常被侵犯，非精神障碍患者“被精神病”的事件屡有发生。

　　据卫生部调查，在国内疾病总负担中精神疾病排在首位，约占疾病总负担的20％，有严重精神障碍的患者约有1600万人。

　　世界银行的统计数据表明，中国精神疾病的患病率呈上升趋势，从上世纪50年代的2.7‰到70年代的5.4‰、80年代的11.1‰、90年代的13.47‰。卫生部数据则显示，截至2010年11月底，在重性精神疾病管理治疗项目已覆盖的3.3亿人中，共登记重性精神疾病患者27.05万例，有肇事肇祸倾向的患者18.2万例。

　　以此计算，在这3.3亿人中，每千人就有8名重性精神疾病患者和5.5名有肇事肇祸倾向的患者。

　　如此严重的精神卫生问题，远非一部法律所能解决。但是，如果没有适当合理的制度设计、没有更为明确的政府和社会分工，这个群体的管理和救助也将继续无序。此番获得通过的《精神卫生法》将在很大程度上纾解这些问题，不过仍存遗憾。

　　立法曲折

　　1985年8月，由五位精神病学专家组成的精神卫生法起草小组，在主持人刘协和位于四川成都的家中召开了第一次研讨会。当时57岁的刘协和任职四川大学华西医院精神科主任。五位专家鏖战三个多月后，拿出了精神卫生法草案的第一稿，并送至四川省卫生厅和卫生部。

　　刘协和未想到，27年后，他才看到了这部法律的出台。84岁的他对《财经》记者表示，“终于看到了，对整体内容也比较满意。”

　　回到1991年，精神卫生法草案修改到第十稿后，立法工作停滞。这一阶段的草案主要围绕精神卫生的技术性问题，如精神疾病的预防、治疗与康复以及精神疾病患者的医疗保障等内容，未能脱离医学的范畴。

　　据《财经》记者了解，停滞的原因之一是，当时负责立法起草工作的国家机关只有卫生部，但在立法工作推进中发现，这部法律不仅仅涉及卫生部门，还涉及财政、民政、教育和公安等多家单位。另外部分人士认为，精神卫生法所涉及的范围过大，只需要《精神病防治法》即可，这也是导致立法停滞的原因。

　　1999年9月，世界卫生组织在北京倡议举办了首次国际精神卫生立法高层讲习班。随后，精神卫生立法工作得以重启。次年10月，精神卫生法立法领导小组在北京成立，成员包括卫生部、公安部、民政部、教育部、司法部和中国残疾人联合会等。

　　这时，刘协和等老一代精神卫生专家已退出了立法工作，精神卫生立法进入了第二阶段。这一阶段面临着新的矛盾和局面，其中部门利益的冲突最为明显。

　　到2007年，包括北京大学第六医院副院长唐宏宇等在内的精神卫生领域的医学专家将草案写到了第17稿。

　　这一阶段的草案仍未能脱离医学范畴，但在起草过程中，对于精神疾病患者的伦理需求，如人格尊严、社会关爱等方面，以及精神疾病患者出院后就业、婚姻等问题已经广泛涉及，并开始对就医程序进行深入探讨。

　　同时，在这个阶段，医学、法学和社会学、伦理学的争议使得该法草案趋于成熟。

　　不过，这一稿仍未得到领导小组的认可。一位参与者透露，由于精神卫生问题涉及财政支持、社会治安、民政救济、学校教育、就业安置、社区观察和后续的矫正等庞杂的工作，面临部门利益冲突，单一由医学专家起草的草案不可能考虑周全，部门各自利益不能求同存异。这虽然是立法中的通病，但在精神卫生立法过程中表现得非常明显和突出。

　　一方面，部门利益冲突严重；另一方面，在不断加大调研后，精神卫生问题逐渐引起中央有关领导重视。第17稿再易6稿之后，最终在2007年12月由卫生部提交给国务院法制办。

　　另外，自2004年，国务院开始实施重性精神疾病管理治疗项目：“686”项目——因2004年项目启动资金为686万元，故称“686”项目。此后逐年上涨，至2010年，中央财政当年拨款已经达到了7158万元。

　　“686”项目包括六类重性精神病患者：精神分裂症、偏执性精神病、分裂情感性障碍、双相情感障碍、癫痫所致精神障碍和精神发育迟滞伴发精神障碍。主要解决的问题是：建立综合预防和控制重性精神疾病患者肇事肇祸行为的有效机制；提高治疗率、降低肇事肇祸率；登记、评估重性精神疾病患者；为贫困患者提供免费药物治疗等。

　　在持续的登记和调研中，据2009年初中国疾病预防控制中心精神卫生中心发布的数据，中国各类精神疾病患者人数在1亿以上，重性精神病患人数已超过1600万。

　　公开数据显示，人口只有867万的海南省，目前重性精神疾病患者已达18万人，在1000人中就有近21个重性精神疾病患者，这一数据高于全国平均水平。

　　据成都市卫生局2010年统计数据，该市重性精神疾病患者近10万人，其中有肇事肇祸倾向的将近1万人。在山东日照，重性精神疾病患者中未治疗的患者占26.34％，肇事肇祸发生率为82.37％，其中精神分裂症患者肇事肇祸最多，危险性评估为高风险患者的占53.3％。

　　在精神疾病治疗水平普遍偏低、人员和设备普遍不足的情况下，庞大的患者人群和潜在的社会危险则在不断加大。

　　在此情形下，精神卫生立法工作被移交到国务院法制办，由此进入快速推进的第三阶段。

　　独特性

　　与感冒等身体疾病不同，精神性疾病的诊断标准有其独特性。拥有医学硕士和法学博士学位的清华大学副教授贾西津介绍：“精神疾病是现代医学中唯一依靠症状学诊断的疾病，没有实验室检测可以诊断。迄今为止，尚未发现检测学指标可以确诊精神疾病。”

　　因此，精神疾病的诊断主要依靠精神科医生的判断：一是来源于医生本人的观察；二是借助于本人或者他人对症状的描述。

　　正是在这种特殊的诊断环境和标准下，“被精神病”事件频发，让精神卫生立法出现拐点。全国人大常委会2011年10月在《关于〈中华人民共和国精神卫生法（草案）〉的说明》中即表示：强制收治精神障碍患者程序缺失，个别地方发生的强制收治案例引起患者及其亲属的强烈质疑，“被精神病”不时成为舆论热点。

　　实际上，在国际上，“被精神病”的现象在上世纪即受到关注，并被写进教科书。《牛津精神病学教科书》中指出：在20世纪，精神病学曾被个别精神科医生误用，更严重的是，有的精神科医生和雇佣他们的机构出于政治或者商业目的滥用精神病学。

　　专门从事精神卫生法律研究的深圳衡平机构调查发现，因为精神疾病本身一般不会带来肉体上的痛苦，再加上顾忌社会评价等问题，精神疾病患者很少前往医院自愿就医。大多数诊断，都是在患者非自愿状态下发生的。

　　精神疾病患者非自愿治疗、被强制住院治疗，以及非精神疾病患者“被精神病”的现象引发社会和舆论广泛关注。由于这已超越医学本身而掺杂了更多社会和法律问题，第三阶段参与立法起草的人员不仅有医学专家，还包括了来自社会学、伦理学和法学界的专家。

　　对于“被精神病”现象，参与分组审议精神卫生法草案的全国人大代表图娅认为，在制定精神卫生法的时候，应该考虑到怎样防范“被精神病”，这是必要的，但这并不是精神卫生法的主体部分。

　　衡平机构则认为，虽然“被精神病”现象并非主体，但这个问题的解决影响到精神卫生领域内的诊断惯例，即精神病的非自愿治疗。一直以来，无论在理论上、医疗立法上，还是实际运作中，这都被视为纯粹的医学问题，而忽略了精神病人作为公民的基本权利。

　　根据住院性质，衡平机构发起人黄雪涛律师将已经发生的非自愿治疗分为四类：

　　医学保护性住院，即在当事人没有人身危险的情况下，以实施治疗为目的，由近亲属、单位、同事或其他人决定，对当事人进行非自愿治疗，已经发生的如邹宜均、何锦荣、朱金红、徐林东和周荣焱等人的案件。

　　保安性住院，即在当事人涉嫌扰乱社会治安、威胁公共安全的情况下，由公安机关决定的非自愿治疗的案件，如徐武和彭宝泉案件。

　　救助性住院，对于无生活来源和劳动能力、正在流浪和乞讨的精神障碍患者，由民政部门指定的精神卫生医疗部门收治，已经发生的案件如郝雷案。

　　刑事强制治疗案件，即当事人涉嫌犯罪，被司法鉴定为无行为能力，由公安机关决定，在公安机关指定的医院强制治疗，如郭元荣和龚红良案。这些案件中最为恶劣的是以维稳为目的的“被精神病”案件。

　　当“被精神病”问题成为一种严重的社会现象时，在精神卫生立法工作进入第三阶段，“自愿原则”终于落地。

　　移交国务院法制办三年半后，2011年6月，精神卫生法草案面向社会公开征求意见。

　　经过这些过程，最后提交审议的草案在法学、社会学、伦理学和医学上得到有机统一。法案在预防、治疗和康复等方面，在送诊、诊断、住院治疗、复诊、鉴定、监督、评估等程序设计上，在医疗费用的支付、生活救助等方面，尤其在“被精神病”社会问题的平衡和制约上，都取得了较大的突破。

　　遗憾与进步

　　新出台的《精神卫生法》，贡献之一是确立了“非自愿住院的危险性原则”，以此取代了原来的“自知力标准”。据此原则，除非达到“危险性”程度，精神障碍患者有权拒绝住院。

　　并且，根据新法即便真地被非自愿收治，患者本人或其监护人亦可根据法律中的纠错机制，要求再次诊断和鉴定，这对防止精神病收治制度被滥用做了比较充分的制度安排。

　　在其审议通过前不久，2012年6月，河南省周口市中级法院对一起案件作出终审判决。

　　此前2004年，河南省周口市村民吴春霞因“家务和村务纠纷”上访，被当地作为“维稳对象”而遭到拘留、劳教。2008年12月，吴春霞被婆嫂等人送入精神病医院，病情主诉“乱跑，告状三年”。

　　此后，吴春霞被“治疗”了132天。法院在判决书里明确认为，河南省精神病医院未按相关规章制度对送吴春霞到医院治病的监护人或司法机关人员的身份进行查验，也没有对吴春霞是否患有精神病进行确诊，直接将吴春霞按精神病人收住入院治疗，存在过错，应承担侵权赔偿责任。赔偿包括精神抚慰金10万元。

　　黄雪涛认为，吴春霞的胜诉有很大的积极意义。按照判决，医院有责任审核非自愿住院者监护人的资格。不过，新出台的《精神卫生法》并未纳入此项内容，甚至有免除医院审核责任的倾向。而对于“亲属送治”这类案件，危险性原则的保障作用也没有得到体现，甚至使这类型精神病收治的潜规则有“合法化”的可能。

　　按《精神卫生法》第三十条规定：“精神障碍的住院治疗实行自愿原则。诊断结论、病情评估表明，就诊者为严重精神障碍患者并有下列情形之一的，应当对其实施住院治疗：（一）已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的；（二）已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的。”第三十一条则规定：“精神障碍患者有本法第三十条第二款第一项情形的，经其监护人同意，医疗机构应当对患者实施住院治疗。”

　　这两条规定实则在“发生或有伤害自身的危险”的案件上，形成一个完全由监护人意志主导的“收治回路”。

　　“这就绕过了民法和民诉法上的行为能力宣告制度，通过一个非司法程序的模式去轻易地否定一个人的行为能力。”在黄雪涛看来，“这样，家庭成员可以随便把当事人送入精神病院做检查，如果这个检查不严谨的话，当事人很容易因此被‘判定’为无行为能力的精神病患者，然后他所有的权利都被监护人所替代”。

　　此次《精神卫生法》中，还确立有“诊断、复诊、鉴定”的非自愿入院的异议机制。不过，黄雪涛认为，对只存在“发生或有伤害自身的危险”而未对他人造成危险的案件，这种异议机制并不适用，而当事人的权益仍将可能无法得到保障。而且在上述“收治回路”下，“如果相关案件最后进入法庭诉讼阶段，反倒会因为这一侵权模式有了法律依据，使得当事人权利的保障处于更不利的地位。”

　　此外，在患者认为自身合法权益受到侵害时，新出台的法律明确赋予了其向法院提起诉讼的权利。

　　不过遗憾的是，没有进一步规定当事人拥有“会见权”“通讯权”和“委托律师的权利”。

　　虽然如此，黄雪涛认为，如果此次立法可以让整个社会在观念上更加注重对精神病患者权利的保护，医疗机构对律师的介入更宽容，公检法也更愿意介入和受理此类案件的话，具体的操作空间还是可以在实践中继续摸索和争取的。