我国要走新型城镇化道路，必须先对城镇化有一个新的认识。城镇化是一个经济、社会复合转型的过程，是人类社会文明进化的一个必经阶段。如果把人类社会比作一个有机体，那么城镇化就不只是社会这个有机体发生的种种物理性变化，如空间状态的改变，而且还包含着种种聚合、分解和再聚合的类似化学变化的过程，会给这个社会带来许多不曾有的新东西，包括经济的、社会的、文化的、生活的、交往的、观念的各式变化。

　　改革开放以来，市场化和工业化推动了劳动力向城镇流动

　　农业社会基本上是一个静态社会。土地是基本生产资料，各种生产要素都以土地为中心，附属于土地之上，包括劳动力在内。土地的基本属性是不能流动，能变化的只是其所有权或产权。除非出现重大自然灾害、战争，人口与劳动力的分布因依附于土地而定格。

　　改革开放之前，我国实行了由国家推动的工业化，但由于采用计划经济体制，工业化并未引发劳动力和人口的自由流动，城乡之间、区域之间的生产要素流动，包括劳动力在内，都是由国家计划控制。以农民为主的社会结构，再加上实行计划经济，使得整个社会的人口流动处于凝固状态。改革开放之后，由市场推动的工业化完全改变了这种状况。尽管户籍制度30多年来未有变化，但劳动力和人口的流动性已极大地增强了。现在规模达到2亿多人的农民工，成为我国社会最大的流动群体。从人口规模来看，这相当于世界上一个大型国家在不停地漂移。

　　市场化和工业化推动的主要是作为生产要素的劳动力在流动，其目的打工赚钱，然后回家盖房子、添置新家具，改善全家人的生活。东部沿海地区快速推进的工业化引发了大量劳动力需求，中西部农村甚至包括一部分城市的大量劳动力，源源不断地流向沿海地区。珠三角、深圳是我国最典型的由流动劳动力支撑的发达地区。市场化、工业化带来的是要素流动，劳动力也只是其中一种，以家庭为中心的人口布局依然是原有的格局。农民工只身外出打工这类属于经济要素的流动，尽管也给社会管理带来了许多难题，但以家庭户籍为基础的整个社会体制，尤其是公共服务的供应体制并未受到严重的冲击。

　　我国城镇化进入一个新阶段：作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化

　　随着劳动力流动的深度、广度不断强化，人口的流动、家庭的迁徙，就日益成为越来越多农民工的迫切要求。对农民工而言，城镇不仅是打工的目的地，而且成为生活定居的目的地。这给按照户籍人口来提供公共服务的体制带来巨大挑战。随着以城镇为定居目的地的人口以及家庭流动的到来，真正的城镇化拉开了大幕。其背后的真正导演是第二代农民工，他们不再想继续父辈候鸟式的生活。第一代农民工提高了统计意义上的城镇化率，他们中的大多数并未想异地安家落户，落叶归根是他们大多数人的想法，未曾奢望打工地的城镇政府能给他们提供公共服务。30多年来日渐扩大的农民工潮，在不断地冲击着以静态人口分布为基础设计的体制，也冲击着过去那种主要由作为工业化要素的农民工构成的“半拉子”城镇化。

　　我国的城镇化进入了一个全新的阶段：作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化。这意味着新阶段的城镇化，不只是要提供劳动岗位，更要提供作为城市居民生活的所有条件和公共设施以及公共服务，包括住房、学校、医疗机构以及社会保障等等。农民不只是为打工而进城，而是举家迁徙进城，正式成为城镇居民，这才是真正的城镇化，也是我国30多年来的新城镇化的开始。

　　城镇化导致社会动态化、复杂化

　　从过去的静态社会变成一个动态社会，使经济、社会的复杂性、不确定性呈指数化扩大，蕴含着各种各样的公共风险。

　　从经济领域来观察，劳动力在城乡之间、区域之间的流动性增强，使劳动力市场的不确定性扩大。与其他要素市场相比，劳动力市场的自由化程度在我国是最高的，无论是存量劳动力，还是新增劳动力，几乎完全由市场来调节。这扩大了劳动者的个体自由，但劳动力供应与需求之间的不确定性也就随之扩大了。农民进城找工作，往往是盲目的，主要的信息来源是同乡，事先能否找到工作并不确定，工作是否如意、薪酬是否如愿更是不确定。对于招工的企业来说，也不知道是否能有合适的人应招，企业需要的劳动力实际上也处于不确定状态。在劳动力供应十分充足，且产业层次低，对劳动力素质要求不高的情况下，也许问题还不明显。而一旦劳动力供应减少，而企业恰巧又要转型升级，需要高素质工人、技术工人，在这种情况下，企业招工难就会凸显出来。

　　如果产业结构的调整变化受制于劳动力，则会带来双重风险：产业转型升级受阻和出现结构性失业。这会给城镇化带来双重压力：产业支撑力弱导致的经济压力和失业人口增加导致的社会压力。这很可能把城乡二元化转变为城市居民的二元化，进城农民变成城市贫民，甚至由此出现城市贫民窟。在印度、巴西等发展中国家，这种城市二元化已成为前车之鉴。

　　再从社会的视角来观察，人口流动、家庭迁徙，农民变市民过程中导致的不确定性会进一步放大。农民变市民，有点类似于化蛹为蝶的蝶化过程，其中有太多不确定性和风险。这不仅对农民个体来讲是如此，对整个城镇化而言，也是如此。因不确定性和种种风险，会使这个过程变得十分复杂，非常艰难。不难想见，城镇化较之于工业化，其不确定性、复杂性以及风险都要大得多。

　　我国的城镇化实际上走了一条双轨制之路。因户籍的不同，在城镇生活和工作的人被人为地划为两类：非农人口与农业人口。即使是一个家庭，也可能出现“一家两制”。在公共服务的待遇上，如上学、就医、社保、就业、失业等方面，都是两种待遇。在城镇人口的统计上看不出来的差别，在现实的城镇化过程中一直存在。随着城镇化率的不断提高，享受不同待遇的两类城镇人口规模都在扩大，尤其是属于农业户籍的城镇人口规模更是显著增加。2011年城镇人口规模6.9亿，城镇化率达到51.27%，而其中属于农业户籍的城镇人口大约有2亿人。按照现行的公共服务供应体制，他们只属于统计意义上的城镇人口，仍不是真正的市民。这种状况再延续下去，城镇化将会复制城乡的二元化，社会摩擦和冲突将会不断增加。城乡二元化，若是再叠加城市二元化，社会领域的公共风险将会显著扩散。

　　城镇化是经济、社会发展的机遇，更是对公共治理能力的挑战

　　我国的城镇化不是“单边选”，要么彻底进城，要么留在农村，而是“双边选”，既期盼城镇的公共服务，也舍不得农村的土地和财产。一些地方政府为了加快城镇化速度，实行农民放弃土地、宅基地换取市民身份等政策。这也可能加剧社会公共风险。在允许农民进城进行“尝试性”反复选择的过程中，土地制度如何改革面临一系列的难题。如果农民不放弃土地、宅基地进城，城镇化空间将受到限制；若是农民“裸身”进城，即使是拿到了一笔丰厚的补偿金，一旦社会保障、就业服务等公共服务跟不上，则会导致城镇人口的分化，形成新的社会鸿沟，影响社会稳定。

　　而农民变为市民不只是空间上的、制度上的，更需要观念、行为方式、生活方式上的转变，这样才能融入城市文明。而这个过程恐怕不是一代人能完成的，也许要经历两代、三代。就此而言，城镇化不是靠政府努力就可以加快的，有一个自然的过程。

　　城镇化使社会日益复杂化、动态化，不确定性和公共风险也由此扩大。各种体制的改革以及各项改革之间的衔接匹配，资源、环境的承载能力，以及与社会大众的期待相吻合，如此等等，任何一个方面出现偏差或不到位，都将使城镇化走向反面。

　　在二十一世纪，中国的城镇化是改变世界的重要力量。对我国而言，城镇化是经济、社会发展的机遇，更是对公共治理能力的挑战。（财政部财政科学研究所副所长、研究员 刘尚希