中小城市是新型城镇化的重要载体，县级市是中小城市的中坚力量

　　中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川指出：截止2011年底，全国369个县级市行政区域面积达125.6496万平方公里，占全国国土面积的13.08%。总人口2.4617亿人，占全国总人口的18.5%。经济总量10.17亿元，占全国经济总量的21.56%。地方财政收入达1.0863万亿元，占全国公共财政收入的11.26%。县级市经济总量和财政收入已经占据全国2206个中小城市的半壁江山。县级市成为中小城市跨越式发展的中坚力量。

　　在2012年全国中小城市综合实力百强县前30强中，县级市占了25席。前10强中县级市占了9席。江苏昆山市、江阴市、张家港市、常熟市、吴江市等县级市均进入GDP千亿元俱乐部。

　　中小城市绿皮书预测,“十二五”期间,我国将进入城镇化与城市发展双重转型阶段,预计城镇化率到2015年达到52%,到2030年将达到65%左右。但由于户籍、社保、就业、入学等一系列现实制约的存在,城市化质量较低,城市化的进一步加速发展受到严重制约。

　　中小城市绿皮书指出：与大城市相比,中小城市人口压力相对较小,在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到游刃有余。2010年中央“一号文件”提出要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。中央经济工作会议和政府工作报告也指出,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上,壮大县域经济,大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设,全方位提高城镇化发展水平。中央从发展战略上进一步把中小城市作为中国城镇化发展的重点,中小城市已经迎来黄金发展期。未来20年内,中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速发展的主要战场。

　　中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立在第九届中国中小城市科学发展高峰论坛上也指出，当前中国面临全球金融危机的挑战，需要有新的投资热点和增长点，中小城市建设应当是应对全球金融危机的首选发展方向。他说，中小城市发展面临难得的三大历史机遇，从现在开始到2030年，将是中小城市发展的黄金期。郑新立表示，大城市“城市病”是中小城市发展的第一个机遇，这凸显了中小城市的比较优势。二是当前稳增长、扩内需的宏观调控要求，为中小城市发展提供了难得的机遇。中小城市的发展对于扩大内需来讲是一个最好的选择。扩大中小城市的基础设施建设，增加中小城市的就业机会，通过中小城市的发展来扩大消费、扩大投资，从而实现经济增长速度的止跌回升，为“十二五”（2011－2015年）乃至今后20年国民经济的平稳较快发展提供强有力的支撑。三是中国能不能够走出“中等收入陷阱”，进入高收入国家行列，关键在于中小城市的发展。他分析，中国城市人均GDP已达到1万多美元（1.25万新元），而7亿农村人口人均劳动生产力很低，要使中国人均GDP从目前的5000多美元进入到1.2万美元以上，关键是使农业劳动力尽快向非农产业转移，农村人口向城市转移。大量的农村人口转移到二、三产业，转移到城市，就可以缩小城乡收入的差距。

　　全国政协常委、中央党校原副校长李君如也曾指出：中小城市是新型城镇化的重要主体。李君如认为，我国中小城市数量众多，在城镇化和现代化建设格局中居于重要的战略地位，中小城市推进新型城镇化，对于我国健全城镇化体系、加快转变发展方式、推动经济社会协调发展、全面建设小康社会具有重大意义。

　　高度重视县级市的发展，已成为破解十二五期间中国城镇化质量提升和健康发展的关键突破口。

　　县改市叫停已久，县改区轰轰烈烈。专家建议“县改区”应刹车

　　记者从民政部了解到，“十二五”期间，我国行政区划调整的重点方向主要有三。一是，根据国家区域发展战略和综合配套改革要求，合理调整和优化大中城市行政区划结构，形成规模适度、运转协调、

　　管理高效的市辖区格局，推动城乡统筹、区域协调发展。二是，适应城镇化发展的需要，推进城市设置标准和模式的改革创新，统筹规划，科学论证，适当增设城市，重点发展中小城市，特别是民族地区中小城市的发展，构建集约发展、布局合理的城市体系。三是，遵循以人为本、方便群众的原则，完善乡镇撤并，加强和改进乡镇社会管理和公共服务，扎实推进镇改街道的调整工作。十一届全国人大常委会第十三次会议上有明确了我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

　　但记者从民政部区划统计资料看到，10多年来全国县级市数量不增反减，数量从2000年的400个递减至2011年的369个。总体来看，我国目前县级政区中市的数量太少，比例太低，县级市仅占县级行政区划总量的12%。县与县级市的比例约为4∶1。与此同时，县（县级市）改区的步伐倒不断加快，全国市辖区数量从2000年的787个递增至2011年的857个。一些百强县诸如锡山市、江都市、吴江市等等已相继变为市辖区。而广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等全国各区域发达县市也将面临变区的命运。对于这种现象，中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川表示：全国857个市辖区中包含乡镇的区有611个，其中农村人口超过一半的区超过300个。对于工作重心依然在农村的县市，撤县设区未免操之过急。在杨中川看来，榜样的力量是无穷的，城市发展也是如此。他担忧的是，随着全国百强县市中“中部第一县”、“西部第一县”等被改区，县域经济发展失去龙头引领，学习赶超的氛围淡化，许多先进经验难以传承下去。杨中川说，撤县设区要视具体情况而定，不能为了扩大城市规模盲目的撤县设区。在杨中川看来，很多情况下撤县设区是一种收权和收钱的过程，并入地级市尤其如此，相当于多了一个“婆婆”。

　　杨中川对记者表示，市管县的弊端十分明显，总结起来就是两个字――管和要。许多县、市在改区之后丧失了经济发展的自主权，积极性大打折扣，经济社会发展势头明显减弱，杨中川将这形象比喻为“雄狮”变成“小绵羊”。

　　财政部财政科学研究所所长贾康指出：近年来，我国市场化、城市化、工业化进程加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展。

　　中国社会科学院研究员牛凤瑞在接受记者采访时说，城市扩张首先是人口和经济规模的扩张，“撤县建区意味着原来很多决策权将被市里上收，经济社会发展自主权大打折扣。”他直言，当前有些地方搞撤市建区或撤县设区，目的是为了统计数据好看。

　　国家行政学院竹立家教授指出：一些距离地级市比较远、自身特色经济较为突出且有辐射带动作用的县，改为市辖区后出现了自主行政权力受限的情况。在竹立家教授的地方调研中，多个此类市辖区表示自己变成了“半级政府”，城市的整体规划、经济发展定位、基础设施建设等都受到了限制。因此，竹立家教授指出：在未来的市辖区格局构建中，应更多地考虑地区发展的个性化条件，更严格地以是否有利于扩展当地经济社会发展空间为最重要的、科学的衡量标准。

　　中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授对于县改区步伐加快的现象表示：一些地级市怕三级政府以后有一些县脱离它们的管理，这样就把县改成区，以后永远是自己管辖了。出于这个目的，全国许多地方的地级市掀起了县改区的举动。但这也要分两种情况来看：一种情况，地级市与县在空间、交通、经济上，联系都非常密切，比如有的县把地级市包围了，像这样的县改为地级市的区，我认为还是有一定道理的；另一种情况，一些县与地级市在空间上离得很远，经济上联系不大，这样的县改为地级市的区，我认为比较牵强，不合理。我个人觉得，县改区这种区划调整，在三级政府改革过程中，在“省直管县”财政体制改革过程中，应当先暂停下来。

　　权威专家建议尽快启动县改市、镇改市步伐

　　全国政协经济委员会副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立指出：有条件的中小城市，应积极探索县改市、镇改市工作。

　　要坚持走新型城镇化道路，努力克服传统城市化的高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的弊端，走一条符合各地区实际的多元化、渐进式、集约型、和谐型、可持续的城镇化之路。要推动城镇化从“扩空间”到“提功能”转变，完善投融资机制，改善城镇基础设施，提升公共服务水平和综合承载能力，充分发展中小城市吸纳农村转移人口的作用。

　　海南改革发展研究院院长迟福林教授指出：要分类推进省直管县改革，促进中小城市发展。在城市化快速发展的大背景下，省直管县改革应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制。按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则，以多种形式推进省直管县改革：第一，把具备一定条件的县升格为市;第二，把部分经济强县(市)升格为中等城市。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯教授指出：国家应尽快启动县改市、镇改市工作,为农民进城和产业发展提供载体。为此,要切实加强基础设施建设,提高公共服务能力和水平,积极培育特色优势产业,不断扩大就业机会,国家要从政策、资金等方面予以倾斜,提高中小城市和小城镇吸纳“新市民”能力。要采取有效的政策措施,鼓励一些大城市中心区人口和产业向周边中小城市和小城镇扩散,积极引导农村人口和非农产业向中小城市和小城镇集中,逐步形成集聚规模经济优势,为中小城市和小城镇加快发展以及扩大就业提供强有力的产业支撑。

　　中国社会科学院农村所党国英教授指出：县辖市将成为我国行政层级系统的一个正式建制，全国完全有可能设立几千座县辖市。镇改为市，村民变为市民，虽有一字之差，人们的心理感受也不一样。随着基础设施建设投入方式的变化，卫生条件的改善，人们的精神面貌也会发生变化。镇政府改称市政府，镇长变为市长，辖区管理标准随之更改，有可能引起一整套工作习惯的变化，其积极意义不可小觑。

　　县改市缺乏透明度 不利于地方强县发展

　　2010年以来民政部先后设立了蒙自市、北屯市等县级市，县改市步伐启动，不少符合条件的县似乎了看到了希望。但中小城市经济发展委员会秘书长杨中川指出：从蒙自市、北屯市设立来看，并未起到良好的导向作用。由于县改市体制机制不健全，审批过程不透明，使得诸如山东省邹平县、湖南长沙县、四川双流县等一批地方强县难以理解。杨中川建议，应该进一步增加县改市的透明度，公布详细的县改市标准，真正做到公开、公平、公正，使得县改市更好的推动城市经济社会全面快速协调发展。

　　县改市、县改区要因地制宜，重要的是让百姓享受到发展成果

　　杨中川秘书长指出：县改市、县改区要以是否有利于调动地方显示发展的积极性，是否有利于城市经济又好又快发展为出发点。对于远离地级市有且又有大量农业人口，综合实力较强的县要加快设市步伐。对于紧邻地级市，人口密度大，流动人口集中；居民以城镇人口为主或占有很大比例；文化、经济和贸易发达的县可以考虑设区。

　　周天勇教授也指出：对靠近中心城市、并与中心城市产业关联度高的县可考虑“撤县改区”。对于那些农业县，建议实行财政及行政省直管县。这样，一方面使农业县能够直接获得省级支持，增强县域活力;另一方面周边城市化的发展可吸纳农业县域的剩余劳动力。

　　杨中川秘书长指出：无论“撤县设区”，“县改市”还是“省直管县”，其根本目的都市为了更好的发挥当地的比较优势，不断提升城市综合竞争力，让老百姓享受发展成果。城市最核心的竞争力体现在城市的软实力上，理念、机制和政府服务意识才是丈量城市走向现代化的重要标尺。（刘勘）