编者按：

    8月24日，2012白沟新城高峰论坛隆重举行。本次论坛主题为“转型时期背景下的全国新城新区城市化特色发展路径”。中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧在论坛上发表了“注重质量 协调发展”的精彩演讲，从资源环境、城市基础设施建设、关注人的城市化、社会建设和三农问题等五方面系统地阐述了中国城市化需要注意的几个问题，引起了与会各界人士的强烈共鸣，博得了现场热烈的掌声。本期，我刊以封面文章发表，以飨读者。

    中国城市化是世界城市化史上规模最大，背景最为复杂，受益人口最多，面临的问题和压力也是最大的城市化过程。

    近年来，当全球经济陷入低谷时，世界就想到了中国，当我国的地方经济出现困难时，我们就想到怎么才能摆脱经济困境，从而就会想到城市化。因为我们的工业化已经到了一个比较高的程度，而城市化的水平相对还比较低，通过城市化来拉动内需就成了决策者考虑的发展战略。那么城市化的核心是什么？一些地方政府的“城市化”反而受到普遍的质疑和批评？现结合国内外城市化发展的基本规律，以及我国城市化过程中的经验和教训，谈谈对于我国城市化的一些看法。

切实注意资源、环境的约束

    社会经济的发展是城市化的主要动力，工业化是城市化的主导力量。

    当前，我国已经进入城市化的中期阶段，根据国内外城市化与经济发展的轨迹，结合我国实际，我国的东部地区包括京津环渤海地区，大力发展高端制造业、高新技术产业、现代物流业、现代服务业已是大家的共识。

    据介绍，白沟新城规划明确“加快推进以箱包业为核心的轻型加工制造业优化升级，重点发展轻工制造业、现代商贸物流业、旅游会展业”。这些选项是合理的。但要注意资源环境的约束。因为城市化离不开资源环境的支撑和保障,而城市化的发展又必然对资源环境产生一系列的影响，一般分为正面效应和负面效应。因此，在城市化进程中,需要通过政策干预、经济和技术手段达到最优的资源开发利用价值、最优的污染控制水平，使城市化经济效益最大化的同时,资源与环境效益也最大化。

    城市化的发展,无论是人口增长、空间扩张,还是经济发展和生活水平的提高,都意味着城市对资源需求的增长,需要开发利用更多的土地、水、能源、矿产等自然资源。同时,也意味着向环境中排放的各种废物增多，从而导致生态环境的质量下降。

    因此，我们在规划城市人口、城市规模、经济规模的时候，应该特别注意因地制宜，与当地的实际情况相结合，与自然资源条件相适应。

    城市化所产生的资源环境问题，关键不在于城市化本身，而在于城市化的发展方式是否与资源环境相协调。因此，在推进城市化过程中，一定要注意与当地环境的承载力相适应。

    要通过政策干预、充分应用新能源、可再生能源等新技术的推广使用，控制资源消耗和污染排放总量，提高资源环境的生态服务功能。要努力发展循环经济。要坚持高密度开发。当城市化发展到一定阶段，城市具备较强的环保综合能力，形成一定规模的环保投资,就能够获得污染集中治理的环保效益，实现城市化的经济效益、社会效益与资源环境效益的统一。

    在发展中，我们还要切忌城市发展大跃进。城市发展大跃进现象有两个明显特征：一是土地城市化快于人口城市化；二是经营城市的冲动超越经济发展的规律。因为，一般情况下，城市化水平越高,对资源环境的索取就越多，对资源环境的压力也就越大。在资源环境容量的约束下，资源的消耗，生态环境的恶化，就会降低资源环境要素的支撑能力,降低居住环境的舒适度和投资环境的竞争力，从而反过来会影响城市化的质量甚至抑制城市化的进程。

切实注意城市基础设施建设

    城市基础设施是实现城市功能的重要条件，关系社会经济的健康发展，关系城市居民的生活质量，关系城市的视觉形象与影响力，当前的问题十分突出。

    一是城市基础设施的建设要有相当的投入。虽然近年来城市基础设施建设投入力度不断加大，但由于历史欠账多，投资不足和设施建设滞后的矛盾仍然突出。根据联合国开发计划研究发展中国家城市基本设施投资，最好固定资产投资的10%-15%，占GDP的3%-5%。我国实际投资差距很大。随着城市化的发展，对污水、垃圾处理等基础设施建设提出更高的要求，今后相当长的时期，我国城市的基础设施建设任务将更加繁重，建设资金紧张的矛盾将进一步加剧。我国在城市基础设施建设方面存在融资渠道单一的问题，亟需金融创新，许多城市和金融机构在这方面做了很多实际的工作，包括吸引民间资本进入这个领域，我们城市化委员会与美国爱尔投资基金形成了战略合作，也正在做这方面的探索。

    二是城市交通拥堵问题日益突出，要把城市功能的规划与交通规划统一考虑。随着我国城市化的快速推进，城市规模不断扩张，城市集聚的人口也快速膨胀，一些大城市的常规公共交通方式难以满足客运需求，市内交通日趋紧张，加之近年来私家车的迅速增加，城区车流不畅、交通堵塞的问题越来越突出。当前，如何缓解大城市尤其是百万人口以上特大城市日趋严重的交通紧张状况，已成为迫切需要解决的问题。对于新建的城市，也同样要精心规划，解决好城市功能布局与交通资源安排相协调。

    三是要把地上空间规划与地下空间利用规划统一考虑，特别是各种地下管线的规划统一考虑、统一管理。有资料显示，我国不少县城的供水能力不足，供水安全保障率亟待提高。2003年以来，国家开始安排国债资金支持各地缺水县城的供水设施建设，但县城供水能力不足的矛盾仍然较为普遍。而且由于多数县城只有一座净水厂，运行年限普遍较长，工艺简单落后，如果供水管网老化腐蚀，容易引起供水二次污染，那就血上加霜，供水安全将受到威胁。

    令人尴尬的是，我国城市一方面缺水，另一方面却又怕水，城市防涝防洪问题日益突出。

    北京7·21暴雨呈现出的问题，再次给全国众多所谓的国际性大都市敲响了警钟。从目前的情况来看，内涝已然是我国许多大中城市的一个通病，而且日趋严重。一方面，近年来，我国极端灾害性天气突发、多发，一些地方出现多次的大范围强降雨，洪涝灾害种类增多，给防洪防涝增添压力；另一方面，由于城市化的快速推进，城市面积迅速扩张，重地上而轻地下的问题普遍存在，城市暴雨洪水的防治成为城市的一个软肋。我国大城市的防洪系统，设计标准偏低，管理不到位，与巴黎、东京等地相比，至少相差100年。

    在一些大城市的新城区建设以及一些中小城市的城区扩张过程中，一些建设者急功近利，缺少统筹规划，排水防洪防涝等水利设施的投入严重不足。大家更多注重城市的表面形象，而对“里子”工程重视不够。

    另外，我国土地资源十分紧张，要集约建设城市，合理利用土地，防止城区盲目扩张，充分利用地下空间，是一条非常重要的措施。

    四是要重视污水处理、垃圾处理。 

    由于对环境保护的紧迫性认识不到位，对推进污水处理设施管理体制改革及产业化经营缺乏自主性和积极性。一方面，城市污水集中处理设施不足，另一方面，一些地方的污水处理设施运行管理政企不分，权利、义务、责任界定不清，效率低下，加之污水处理费征收不足，造成污水处理厂有的停停开开，有的甚至长时间闲置。应引起我们的高度重视。新区建设，不应重蹈覆辙。垃圾围城仍然是我国的普遍现象。如何实现减量化、无害化，进而实现循环利用，全国已有些经验值得我们借鉴。

切实关注人的城市化

    城市化的根本内涵是让农民变成市民。人的城市化，关键是人的现代化。当前，我国存在的一个突出问题就是：人进城了但还不是市民。或者说，土地被城市化了，但人还没有被城市化。

    据统计，截止2010年我国进城的农民工总人数达到了2.42亿。中国国际城市化发展战略研究委员会在2012年初发布的《2010年中国城市化率调查报告》（按非农人口占全国总人口数计算）中显示，我国2010年的城市化率为34.17%，较2010年第六次全国人口普查城镇人口比重达49.68%低15.51个百分点，涉及人口约2.20亿。这些人(绝大多数为农民工)虽然生活在城镇，被统计在城镇人口之中，然而，在身份认同、社会保障等方面却游离在城市之外。有学者将其称之为“半城市化”。

    几十年来，几亿农民工进城，他们为我国的城市建设献出自己的青春年华，他们为城市的经济繁荣与社会发展，做出了重大贡献。在对待农民工等外来流动人口问题上，我们传统的思维和做法是加强控制和治安管理，这种思维和做法应该彻底改变了。以农民工为主体的外来人口是城市的新移民和新市民，是城市可持续发展不可或缺的宝贵人力资源，应当赋予他们平等的市民身份，应当尊重他们所做出的贡献和人格尊严。

    一方面，应该将在这些城市有稳定就业和居住的外来流动人口逐步登记为城市居民户口，使之平等享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务。另一方面，要重视新市民的教育，提高综合素质，特别是想建设国际性城市的，更要重视市民的素质提高问题，使其具有现代意识、现代知识、现代技能。
我们只有认真地解决这些超过2.20亿的进城农民工的市民化问题，才能算得上是真正实现了人的城市化，才能真正地提升我国城市化的质量。

切实重视社会建设

    社会建设就是要用发展的办法来解决前进中的诸多社会问题。更加注重改善民生，让发展的成果惠及全体人民；正确处理各种社会矛盾，确保社会和谐发展。

    当前，我国整体上正处于以社会体制改革为重点的阶段。从我国目前存在的半城市化难题来看，这个过程我认为大约还需要花20年到30年的时间。

    “十二五”规划纲要把转变经济发展方式，调整国民收入分配，建立社会保障体系，发展社会事业，加快工业化、城市化步伐，切实解决民生问题做为重点内容。所以，推进社会体制改革，就是中国的一场“社会进步运动”，解决改革开放以来积累的一系列社会问题。从这个角度说，社会建设起着承上启下的作用，既承接经济体制改革的深化、完善的任务，又为政治体制的改革创造更为良好的社会环境和条件。

    一是要建立一个有效的社会保障体系。即现代化的国民教育体系、覆盖城乡居民的社会保障体系、扩大就业、基本医疗卫生制度、保障人人有房住的城乡住房制度、良好的生活环境。而且要实现新老市民平等化，城市、农村一体化。

    二是要构建一个合理稳定的社会结构。主要是推进城市化，转移农业剩余人口，壮大中产阶级。实现非农产值比重占到85%以上；城镇人口占总人口的60%以上。年收入在6万-18万元的中等收入水平即中产阶层的人数，由目前占总人口的20%左右提高40%-60%，构建“橄榄型”的社会结构，大大缓解贫富悬殊的问题。

    三是要培育一个成熟的公民社会。

    首先是政府公权力要归位，政府不能搞全能主义，统包整个经济社会事务。改革的目标是建立一个有限的政府，公共服务型的政府。政府主要政务是调节经济、监管市场、社会管理和公共服务。

    其次是社会组织的发育，保障基层的自治权力。实现乡村自治、社区自治，社会问题让社会民众来管理，形成广大公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会自治制度。中央一再强调社会管理创新，那就要转变原来对社会组织从管制为主变为培育和鼓励为主，广泛吸收社会组织参与公共政策的制订，鼓励他们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。

    此外，不论是公有制、非公有制企业，还是个体工商户，都要充分保证其资源配置的权利，尽量减少政府直接干预企业，真正实现政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介分开。防止以宏观调控为名干涉微观经济，让创造财富的市场主体发挥更大更好的作用。以政府公权力为主导，把社会自治权利和市场资源配置的权利落实好，使社会各主体各得其所，相互配合，相互协调，形成和谐的公民社会。

    四是要注重文化建设。城市的根本职能是流传文化，教育人民。整个城市化的过程，就是人类不断传承文化、追求、创造新的文化风尚的过程。

    我们必须要破解老人倒地无人敢扶的道德窘局，见义不为的冷漠场景是社会的耻辱，这种反常的现象必须扭转。而这个道德的困境，究其实质还是现实问题，必须通过现实环境的完善来解决。我们的司法、执法部门要当好公正的裁判者和秩序维护者，不冤枉一个好人、也不放过一个坏人，让破坏公序良俗者无处藏身；民政和劳动等部门要为民众建立完善的社会保障体系，让救人者和被救者摆脱救治费用的巨大压力，让公德和善心的成长少一分压力、多一份从容。同时，我们的城市还要注意传承其文化特色，传播城市的个性。要善于发掘本地的文化资源，弘扬本地的优秀文化传统，注意文化教育事业的发展，用特色的文化氛围影响人、教育人，促进民众素质的提高，促进和谐社会的建设。

    五是要鼓励制度创新。在社会建设中，相关的制度建设与创新是带根本性的。例如，近年来，随着我国小微型企业发展和高科技、专业化服务的新型产业部门的兴起，非正规就业以其“行业庞杂，包容性大，适应性强，覆盖面广”得以快速发展，已成为我国城镇重要的就业形式，是当前新增就业的主要途径。非正规就业的灵活性和自由度，也是许多农民工和大学生为事业发展而自愿选择的形式，往往成为他们“创业”的一个前期准备阶段，也是新兴产业形成与发展的一个必要过程。因此，应加快推进非正规就业者劳动力市场一体化制度、劳动权益保护制度、素质和技能培训制度和社会保障制度等方面的创新。

切实重视农村、农业的发展

    城市化的目的，就是发展经济技术，提高国民生活水平，实现社会和谐进步。

    城市化不能忘记农村和农民。农民为新中国的建立和建设做出了巨大的牺牲和贡献，广大农民是个巨大的消费群体，他们的收入多少，会极大的影响城乡的消费水平和社会购买力，从而影响城乡经济的持续、健康、快速发展。因此在加快推进城市化建设过程中，绝不能忘记农村、忽视农业，更不能剥夺农民。
农村生产力的发展是城市兴起和成长的前提，离开了农村生产力的发展，城市化就失掉了基础。

    要因地制宜，推动农村种植业、养殖业的现代化。

    据联合国粮农组织的统计，亚太地区农业人口约占世界人口的1/3,其中饥饿和营养不良的人口数量约有5.78亿，91％主要分布在中国大陆、印度、孟加拉、巴基斯坦、印尼和菲律宾等6个国家。

    与此同时，由于亚太地区一些国家和国际合作伙伴对于农业的支持和投资出现减少趋势，也使得亚太地区在粮食安全问题上面临挑战。

    有人预计，到2050年，全球人口将会达到92亿，届时饥饿和营养不良等问题会更加严重，所以粮农组织预估全球粮食产品必须增加60%，才能使全球民众在食物获得上不虞匮乏。因此，我国在城市化过程中，政府应在农业部门投入大量资金，致力于研究、兴建基础设施、推广农业技术、培训农业人才，努力促成农村种植业和养殖业的现代化。

    要解决农村的住房和相应基础设施的现代化。改革开放以来，我国村镇建设取得了令人瞩目的伟大成就，为推动我国社会经济发展发挥了重要作用。

    但是，我国的村镇建设存在几个普遍性的问题：一是优秀的传统古村落的规划建设理念没有得到传承，村镇规划建设无章可循，乱搭乱建现象十分突出。二是农民代代盖房，但由于设计与施工工艺相对落后，造成所建住宅质量不高，可以说是农民打工或种粮赚的哪点钱都折腾到盖房子上了。三是环境污染日益突出，垃圾处理、污水排放和防火防灾等问题严重困扰村镇的发展。

    要解决好这些问题，首先是要有一个尊重当地文化、符合当地实际、与当地环境资源相匹配的规划，把我国优秀的古村落的传统文化发扬光大。二是要科学指导农民建房，比如四川、江苏等地通过规划师下乡，帮助引导农民提高住宅的规划设计水平和施工质量，使得所建的住宅能代代相传。有条件的地方，在农民充分自愿，而且不损害农民利益的前提下，可考虑适当集中建新村，解决好基础设施问题。三是城市要反哺农村，加大对村镇的基础设施建设的投入，不断提升村镇的交通、垃圾处理、污水排放和防火防灾水平。

    要保护农民仅有的宅基地的所有权，农田的使用权。在保证农民享有市民权利的同时，还应维护其集体资产权益。首先，在推进农民市民化的过程中，绝不能剥夺或让其丧失原本应享有的包括承包地、宅基地等在内的集体资产权益。同时，也不能违背农民意愿，强制让其“上楼”。这不仅与户籍制度改革本意相违背，其造成的后果可能比二元户籍制度本身带来的伤害更为深远。

    其次，逐步将户籍户口与社会福利、与土地福利脱钩，使之回归人口信息登记的功能，因此，有必要实行专业农户登记制度。国家有关支农惠农政策与专业农户挂钩，与户籍脱钩。通过平等的户籍改革，实现农民只是一种职业而不再是一种受歧视的身份。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，逐步提高农村最低生活、失业保险、工伤保险标准和农村五保供养及各类优抚补助水平，实现城乡最低生活保障制度一体化。

    再次，盘活农村、农民的最大财产—土地。我国“三农”问题提了很长的时间，但收效甚微的主要原因就是没有真正地从城市化这一战略高度来解决“三农”问题，因为“三农”问题最核心的就是经济发展，但我们却把经济发展中最重要最有价值的土地给“荒废”了，因此，如何盘活农村、农民的土地是值得大家深入研究的问题，当前，有些地方已经先行先试，如土地银行、土地入股、地票换户籍等都取得了一定的经验，只要工作细致、尊重农民意愿，大都会受到农民的欢迎。

    我国的城市化已经发展到了关键时期。一方面，成绩巨大，举世瞩目。另一方面，问题很多，矛盾很大。这就清楚地警示我们：中国的城市化不是已经可以稳操胜券了，而是仍然存在着两种前途，一是胜利的前途。顺利地完成城市化，实现经济繁荣，技术进步，环境优美，国民生活富裕，城乡社会和谐，造福于子孙后代。另一个是失败的前途。经济徘徊萎缩，生存环境恶化，贫富悬殊，社会混乱，给子孙后代留下无穷的祸患。

    我真诚地希望，在我国的快速城市化进程中，大家要保持警醒的头脑，让我们进一步携起手来，共同努力，去争取胜利的前途。