傅蔚冈，法学博士，上海金融与法律研究院执行院长，主要研究领域为政府监管与行政法、土地法和城市化，在中国核心期刊上发表多篇学术论文。

    目前中国公共服务均等化不能够实现，和中国的城市化有关系。中国的城市化分两类：一类是土地的城市化；一类是人口的城市化。关于土地城市化，包括盖新房子、起高楼、修马路、建广场等。而人口的城市化，就是要把人从农村人口变成城市人口，和当地人一起来分享福利。但是这两者在中国是不大匹配的。

公共服务的挑战来自城市化

    先看几个事件。第一个例子，去年发生的佛山“小悦悦”事件。孩子的父母是在佛山做五金生意，不是户籍人口。第二个例子，今年5月份时，在离江西宜春市区80多公里的一个小山村里，一个老人在外玩耍的5个孙子孙女在水塘溺亡，只有最小的孙子生还。因为这时村子里的年轻人都外出打工了，没有人能救这些小孩。第三个例子，一些在北京上海工作的人户口不在这里，但是又想在北京上海参加高考，他们采取了一些行动，很多人就把这部分人称之为“异闹”。医疗方面也存在类似问题。

    一般来说，最基本的公共服务，大家都可以想到的就是教育、医疗、社保。

    什么叫“基本公共服务”？就是政府只提供最低水平的、标准化的服务。这一点很重要。它是由政府付费的。特殊化的、较高层次的需求要通过市场去满足。

    中国的公共服务均等化最早出现在官方文件中，是从2004年开始的，2004年9月份的十六届四中全会提出了这个概念。更明确讲到这个概念是在2006年10月，十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》里讲到：2020年前，社会主义和谐社会需要达到基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高。

    实际上中国以前的公共服务谈不上均等化，一般只向城市提供，基本不向农村部门提供。而农村部门的服务都是私有化，是自己来提供的。

    按照政府提出的对中国公共服务均等化所涉及的几个目标，我这里只讲到教育、卫生和社保。另外还有住房，这也很重要。

   公共医疗卫生，现在大家对这方面的怨气可能比对教育的意见还要大。人们经常讲，生不起病，看不起病。

    现在中国的现收现付制的社会保障体系，出现钱少了这个问题之后，有的专家指出，我们是否可以推迟退休年龄？这在技术上看是可行的，当然很多人是不愿意的。

    从政府的官方文件来看，我国目前的公共服务，关于要解决医疗、卫生、教育、社会保障、住房保障的问题方面，面临很大的挑战。

    公共服务需求大。中国之前只给城市人提供公共服务，尤其是正式的城里人。而这部分人口在我国13亿人口中只占三四亿。只给这部分人提供公共服务，财政压力是可以负担的。现在突然发现要给13亿人都提供公共服务，这马上就让政府的口袋捉襟见肘了，所以就满足不了了。

    公共服务供给不足。比如医疗卫生方面，我们在城市中，出门就可以很快找到三甲医院或者其他医院，但是在农村只有卫生所，条件非常简陋。

    公共资源配置不均衡。大家都认为不该把绝大多数的资源配置在城里，但我认为把资源配置在城里是非常合理的。为什么？因为城市人多，同样造一所医院，分摊到每个病人身上的费用就很少。既然把资源配置在城里是对的，为什么引起大家的怨气？因为在其他国家，大家可以自由、随意进城，到城里来享受这个福利。而在中国因为有户籍制度，配置在城里的资源只对城里人开放，如果外地人来到这里，就会被说成是“挤占”了这个城市的优质资源。因为在中国缺乏用脚投票，所以才会让配置不均衡的问题显得特别突出。

    公共服务再分配作用弱。公共服务的基本功能，用大家经常讲的一句话叫做“劫富济贫”。中国的税负里面，很多税不是直接可以看到的，属于间接税。我们唯一清楚的是个人所得税，而这在中国又沦为工薪阶层的税，富人有很多办法来逃避个人所得税。

   公共服务标准不规范。基本公共服务均等化，意思是服务的内容应该相同。比如说看感冒，10元钱就可以解决。而各地标准不一样，有些地方要100元、200元解决，而有些地方1元就可以解决。这些内容是不是中国公共服务均等化的挑战呢？实际上这些都是表面问题。我认为对于中国公共服务的真正挑战不在于这些，而是来自于中国的城市化。

城市病没有想象中严重

    如果时间回到30年前，包括我在内的绝大多数人认为，城乡分治是很正常的，是天经地义的。但是城市化之后，这一切都变了。根据去年国家人口计生委发布的一个报告可以看出，中国的城镇人口(不仅仅是包括户籍人口，还包括在当地居住两年以上的人口)第一次超过中国总人口的50%，这标志着中国的城镇人口数量第一次超过农村人口。这时挑战来了，我们从上世纪80年代开始陆续向城市转移人口，农村人口不断萎缩。

     现在中国流动人口总量已经接近2.3亿，占全国总人口的17%。而且根据国家人口计生委的统计发现，在这么多的人口中，人口的流动性增强，家庭化迁移成为趋势。

    公共服务的真正挑战来自城市化。目前的城市化挑战在哪里？按照去年年底上海的统计数据来看，全上海有2400多万人口，其中本地户籍人口有1300多万，近1/2的人口属于外地人口。当土著和外来人口比例已经达到1：1的时候，他们居然还说“挤占”本地资源，这是非常荒谬的。

    由于我们之前都是以本地户籍人口来计算，所以我们的很多公共服务都面临着很大的挑战。当资源都是以本地人口来进行配置时，就会发现户籍人口与常住居民的利益冲突很厉害，大家意见都非常大。

    外地人口的增加也会带来入学、入托难，还有医疗资源紧张。本来这个地方设计的时候只针对100人，而现在突然涌入了200人，其中有100人来自外地，这就会让这个地方更加拥挤。在这里工作的外地居民又无法享受本地公费医疗，但是在他们的工资中，公司已经帮他们缴纳了这笔费用。

    另外，养老问题。中国的社会养老保障制度和全世界差不多，叫做现收现付制度。现在这笔钱有一部分是拿来投资，但是绝大部分是现收现付。这就意味着现在供养城里退休老人的钱是由现在上班的人付的。

    但是对于另外一部分人，例如我，我的同事有上海本地户籍，他的父母从某种程度上说，是我们在帮他养。因为按照现在这种1：3的抚养比，1：1是抚养不了的。我们的父母如果在农村，是没有人给养老的，国家也是不给钱的。这就相当于我不仅仅要替城里的同事养他的父母，而且还要养自己的父母，那么我的压力是同事的两倍。这主要是针对个人所得税讲的。如果以家庭为缴纳个人所得税基数的话，让你供养的人口就包括你的父母，而他们又刚好没有退休金，那就要把那部分钱也列为给你免税的部分，可以扣缴个人所得税。但是目前这还没有实现。而且养老金异地转账并没有实现。这些问题之所以会成为问题，都是城市化所引起的。

这时就出现了本地居民反对的一些行为。

    第一，导致套利行为发生。例如上海退休人员工资比较低，低于全国平均水平。这可能是大家想不到的，为什么？因为上海的人口老龄化比较严重。各地所提供的公共服务是不一样的，很多人认为我可以去套利，哪个地方养老金支付得多，我就移到哪个城市去。这就带来了一个问题，就是导致本地人口福利减少了。

    这还会导致城市越来越大，导致“城市病”的发生。有人说，城市越来越大，是不是会导致城市的问题更加严重？例如交通拥堵等等。其实，城市病是没有那么严重的。

    我统计过一个数据，在美国、日本、韩国都有这样的数据。日本东京湾一带，所占的人口和拥有的G D P是匹配的，如果G D P占全国的40%，那么人口也会占全国的40%。城市人口多，G D P高，就业机会就多。但是中国由于户籍和土地制度的原因，不让把这些地变为建设用地。结果就会导致广东、上海、北京等地的G D P和人口是有偏离的，例如这个地方的G D P占全国的20%，但是人口仅占全国的10%。这就带来很多的浪费。

    这里说到会导致本地居民的福利减少，本地居民会反对、有忧虑，这是没有必要的。给外地居民提供公共服务，并不影响本地居民的利益。本地的财政收入、G D P当中都有常住人口和外地人口的功劳。甚至很多经济学家都会有一个直觉，一个城市有没有活力，就要看外地人口占多少。

    资源错配会导致本地居民福利受损。什么叫资源错配？本来应该给1400万人口提供公共服务，现在只提供给800万人的公共服务，而这剩下的600万人就会与这800万人产生冲突，最后就会导致这800万人配置的公共服务减少。

    城市竞争归根到底是人的竞争，这一点很重要。一个城市有没有活力、吸引力，归根到底是是否能把人吸引到那个地方去。即便从经济发展的角度讲，也应该给外地人提供福利。为什么？归根到底是人的竞争，其实这还分两方面：第一是高素质人口的竞争，第二是一般人口的竞争。为什么？因为中国越来越老龄化，这意味着你的养老负担越来越重，你一定要找到后来的人来给你缴纳社保，作为社保基数。

    我们从内需的角度上来讲，一个人跑到这里来，不会只是增加负担。我来这里之后，当然要占这里的资源，也会带动本地的消费。

    目前中国公共服务均等化不能够实现，还有一个重要原因是和中国的城市化非常有关系的。我们讲中国的城市化，学者把它分两类：一类是土地的城市化，一类是人口的城市化。关于土地城市化，大家都非常容易理解，包括盖新房子、起高楼、修马路、建广场等等。而人口的城市化，就是要把人从农村人口变成城市人口，大家一起来分享福利。

    但是这两者在中国是不大匹配的。中国的城市化率是按照居住人口来计算，乡村人口在中国逐渐减少，城市的城镇人口逐渐增加，中国的土地城市化快于人口的城市化。

    土地城市化可以带来很多的发展红利。而人口城市化会给当地政府带来压力，那么他们就要“甩包袱”。

财政投入加市场化解决问题

    大家为什么要进城？城市更加公平。《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市》是中国发展研究基金会作的一份报告。他们发现城市化水平越高的省份，城乡居民收入之比也越来越小。

    由于这个规模效应，所以更有效率，人口越多，公共服务的成本就越少。不仅仅交通是这样，教育、医疗、卫生都是这样。

    而如果他们在进城后发现，不能享受到城里的公共服务，那么就会出现很多弊病。

    比如本地居民与外地居民的利益冲突，流动人口的消费抑制以及流动人口的投资浪费。现在农村盖房子都盖得很大，问题是你投到那里的钱完全是浪费！为什么？因为以后随着越来越多的人移到城市中去，你的房子是不值钱的。

    城市的房子为什么比农村的值钱？因为城市有基本公共服务，所以价值高。

    如果让公共服务惠及更多的人，首先就要变户籍人口为常住人口。其次是社保可迁移，分个人账户和统筹账户。通过个人账户的迁移，将地方政府的竞次变为争优。如果社保可迁移，我想很多地方政府是愿意接受外来人口的。

如何解决问题？这里有几个路径。

    保证基本财政投入。现在讲到基本公共服务，很多钱还是要政府来投入的。另外还要配合几个方面的工作：

    财政体制改革。中央对各地的转移支付以人为唯一的比例分配。这个“人”是常住人口，而不是说户籍人口。应该以人所得和地的价值为主要税源的依据，而且还要建立税收体系。要以人所在地为主。

    城镇规划中批准的建设用地规模与城镇人口数和引进农民数挂钩。复旦大学的陆铭教授提出一个观点说，例如上海，引进了多少农民工，那么就对应这些农民工，增加多少用地规模。因为现在地方政府最想得到的就是用地指标，想把这些农业用地转为建设用地。如果说把外地人口变为这里的城市人口，那么就给你增加用地指标。

    调整地方政府的考核指标体系，把净移入人口数作为重要业绩指标，忽略户籍人口指标。

    除了财政投入之外，还要有一个市场化的途径。现在的政府要降低医疗、卫生、教育的准入门槛，给社会资本提供多样化选择，这也会让消费者有多样化的选择。

    通过市场竞争提供更优质的服务。以社会保障为例，因为现在的全国社保这笔钱，在如何打理方面是没有竞争的，公民的账户全部统一之后，交由政府统一打理。但是在全世界各个国家中，这类资金的收益比都是很低的。假如说这个市场有更好的公司，我们的统筹账户可以有70%由个人来控制。虽然现在拿不到这笔钱，但是我们可以来选择一个好的基金公司，我们可以把钱交给它来投资，为什么非要交给政府来投资呢？要让这笔钱的打理更有竞争性，公共服务的品质才会上升。傅蔚冈

    城市的房子为什么比农村的值钱？因为城市有基本公共服务，所以价值高。在美国很多地方，为什么富人可以住乡下？因为富人有钱可以负担得起。例如可以通过开车等途径解决，把自己的公共服务不便通过私有化解决。