完善适应城镇化

　　发展的公共财政制度

　　城镇化目标的实现对公共财政制度体系提出了更高的要求，在政府间责任划分、公共服务供给等方面对公共财政提出了新的挑战，需要公共财政在财政体制等方面加以完善，通过完善转移支付制度形成同一层级政府之间的财政横向平衡，通过加强财政绩效评价对用于城镇化发展相关的财政支出实施考核评价，改变财政体制不顺的局面，提高财政管理水平和财政资金的使用效益，夯实财政的支撑能力，转变财政支持城镇化建设的方式，完成制度的改进，顺应历史发展的潮流。

　　第一，推进分税制财政体制改革。 财政管理体制的完善，可以从纵向的不同层级政府的角度来进行分析。

　　事权是一级政府的责任边界。财权则是事权的基础保障，在此基础上形成的财力则决定了政府完成事权的能力水平。城镇化是一个公共化的系统工程，涉及政府的职责范围比较广泛，而且不断会有新的状况出现，产生出新的政府责任。因此，应该清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，特别是对于新生事权进行界定，明确相应的承担主体。例如，流动人口的社会保障，到底是该由流出地政府承担，还是由流入地政府承担？流域上游地区产生的污染随河流影响了流域下游地区的生态环境，其治理责任该由上游地区政府承担，还是更高层级的政府承担？

　　对照事权，构建与城镇化建设税源结构相适应的财政收入体系，增强地方政府的财政汲取能力。一是以有利于人口城镇化为首要目标确定为地方政府的主体税种，继续完善个人所得税改革，探索开征针对人口的综合财产税等，整合规范原有的针对土地的土地使用税、土地增值税等。二是逐步赋予地方政府发行公债的权力，允许地方运用自身政府信用向社会直接融资。比如，推进地方政府市政债券发行试点，为市政基础设施建设筹集所需资金。三是推进省以下财政体制改革，充分调动基层的城镇化建设积极性。要提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。继续推进财政省直管县，减少财政管理层级。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。

　　第二，优化转移支付制度。由于不同地区之间的发展状况差距较大，单纯依靠市场手段难以实现平衡，需要通过财政转移支付制度来实现。对于转移支付制度的完善，又可以从纵向的不同层级政府之间的转移支付和横向的同一级次政府之间的转移支付两个角度进行分析。

　　在纵向的不同层级政府之间，转移支付制度起到了分税制之外第二层次分配财力的调节作用。对转移支付分配公式进行改进与规范，打破基数为重的制度惯性，充分考虑人口、地域、经济发展指标、公共品供给能力等多重因素，特别是要考虑到城镇化进程中的人口流动因素，对某地区由于人口流入而增加的公共服务给予财力补助。对于中央政府而言，需要进一步平衡东部与中西部地区的差距，通过调整优化转移支付结构，提高一般性转移支付比例，实现各个省份之间可支配财力的大致均衡。对于省级政府而言，要运用好专项转移支付资金，进一步扩大财政奖补政策的范围与力度，将转移支付向基层倾斜，使基层政府拥有与城镇化建设相对应的财政实力。

　　在横向的同一级次政府之间，也有必要构建横向转移支付制度体系，在第三层次上发挥出分配财力的调节作用，以适应城镇化发展的实际需要。我国已经开展了对口支援式的转移支付制度，包括对口援藏、对口援疆等，取得较好效果。未来应继续实施省级政府之间的对口支援，从制度上明确发达地区对欠发达地区的援助义务。在省级政府的辖区范围内，探索实施市县之间的横向转移支付，由发展较好的市县对发展较差的市县进行转移支付援助。此外，对于市场经济行为而导致的财力转移，也应建立横向转移支付进行利益补偿。例如，税源收入地区应该对税源创造地区进行税收补偿，流域下游应该对流域上游进行生态补偿。

　　第三，加强财政绩效评价。城镇化发展的方方面面都离不开财政资金的支持与引导，因此，以财政资金的使用为线索，以财政支出的绩效评价为途径，对城镇化建设实行绩效管理，是实现城镇化科学发展的重要抓手。

　　财政政策的作用方向：

　　人口、土地、产业、环境

　　想要真正发挥出公共财政制度对城镇化科学发展的促进作用，需要着眼于人口的转化、土地的开发利用、产业基础的支撑、自然与人文环境的保护四个主要方面，科学合理地运用多种财政政策工具和手段，把财政政策的推动引导作用落在实处，实现政府职能的切实转变。

　　第一，积极推进农民向市民的转化，实现公共服务均等化。《中国发展报告2010》指出，今后20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。这一转变是比较艰难的，也无法在短期内完成，需要财政政策在中长期内加以积极的推进，实现全体居民享有均等化的公共服务。特别是在重点中心镇，要保证农民在各方面均应享有与城镇居民相同的福利待遇。首先，要对农民提供基本社会福利。以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同。其次，提高农村公共服务供给水平，继续推进新农村建设。

　　第二，重点实施土地集约式发展，完善土地出让制度。解决土地的问题非常重要。我们应借鉴国外城镇化发展的经验教训，妥善处理好土地城镇化于人口城镇化的相互作用关系，以土地的集约式发展为目标，提高城镇土地的综合承载能力。

　　一是土地的开发利用需要进行科学长远的规划布局，否则就会导致资源的浪费与消耗。财政要大力推进城镇化规划的制定与实施，优化 空间布局，打造城市群团，大力发展中小城市和小城镇。遵循“总体规划、分步实施、预期推动、重点突破”的要求，高标准规划，高质量推进道路、水利、通信、电力、管网等重点重大基础设施项目改造建设步伐，不断以重点重大项目工程的实施推动城乡面貌的持续改善、建设布局的优化调整和资源要素的集约集聚，改变交通拥堵、环境恶化等城市通病。

　　二是依据规划做好城镇基础设施建设，不断优化城镇交通系统。发挥城建投融资平台作用，加大交通投入力度，构建起连接中心城市、县级城市与小城镇的交通网络，为产业发展、居民出行提供最大便利。加快公共基础设施建设。按照适度超前、功能完善、配套协调的原则，集中规划各类医疗、教育、文化、体育等公共设施。要采取多元化的融资方式，筹集基础设施建设所需资金。依托公共资源，成立投融资公司，实行市场化操作，通过存量资产置换、出让公共设施经营权等方式，引导社会资本发展公共事业，提高公共投资效率。

　　三是完善土地出让收支管理制度，改变地方政府对土地财政的过度依赖状况，抑制土地城镇化粗放发展。要将土地出让收支全部纳入地方政府基金预算，实行“收支两条线”管理，加强财政监督，强化土地管理政策实施，遏制地方“圈地”和“卖地”的不良倾向。在土地保有环节探索开征物业税，实现土地的集约使用，使房地产价格回落到合理水平。提高失地农民补偿标准，为失地农民提供包括就业培训、养老、医疗在内的全方位的社会保障。综合考虑土地区位、农用地等级、经济发展水平等多方面因素，保护被征地农民的当期权益与长远利益。

　　第三，支持产业结构调整和优化，实现城镇可持续发展。财政政策要着眼于支持产业结构的进一步调整和优化，推进以高新产业为主导的新型工业化，实现工业化和城镇化的良性互动。

　　根据不同地区的发展潜力，推进产业特色化发展，利用财政政策杠杆有效引导城际间产业分工与协调。在经济发展方式转变的宏观战略指导下，采取多种财政政策措施，支持产业实现特色化升级，例如，支持中心城市优先发展现代金融、工业设计等生产性服务业，支持工业基地优先发展先进的装备制造业，支持农业条件优越地区优先发展现代农业。

　　第四，加强自然环境与人文环境的保护，营造宜居生活环境。发挥财政政策的促进作用还要着眼于加强城镇自然环境和人文环境的保护，保证城镇化的可持续发展。

　　（“促城镇化科学发展的财税政策研究”课题组，执笔：陆成林）