广州市番禺节能科技园去年年产值超过220亿元，土地平均亩产值5000多万元，土地产出效益是传统园区的25倍。

　　番禺节能科技园从一个角度折射出广州以节约集约用地“倒逼”转型升级所取得的巨大成效。

　　省委书记汪洋在省第十一次党代会报告中提出，“转型升级是一场经济社会领域的重大变革，必然引起利益格局的深刻调整。只有坚决打破粗放发展的路径依赖、权力‘寻租’扭曲的市场格局，才能使转型升级取得实质性进展”。今年，广州市第十次党代会明确提出，不拼土地、不拼资源，走一条节约用地、集约发展、精明增长的新型城市化发展道路。

　　随着城市化进程不断加速，土地资源日益紧张，如何在有限的土地上实现更高的效益，成为了每个城市不得不面对的难题。

　　近年来，广州市提出不拼土地、不拼资源，坚持发挥市场基础性、导向性作用，推进城乡统筹的土地市场建设，引导社会资本进入城乡更新改造，形成以节约集约用地“倒逼”转型升级新机制，体现的是这座国家中心城市加速转型升级、探索新型城市化发展道路的谋略与智慧。

　　集约用地

　　城市发展“倒逼”用地改革

　　走进广州番禺节能科技园，一片造型现代、小巧精致的楼宇呈现眼前。

　　令人惊讶的是，这个面积不到500亩的民营科技园区，10年工夫不到，年产值已超过220亿元，几乎相当于一个地级市，培育“孵化”了3家上市公司，有12家企业已纳入上市培育辅导对象，土地产出效益是传统园区的25倍，土地平均亩产值5000多万元、利税14亿元。

　　园区负责人杨锦链向笔者介绍，番禺节能科技园建立于2002年，园区以“绿色、低碳、环保”为主题，实行“两头在内、中间在外”(即研发销售在园内、生产车间放在园外)的开发模式。与传统工业园区单一主体建设、单一主体使用的模式不同，该园区针对新兴企业“用地难”、“融资难”的实际困难，以产业为依托，以地产为载体，以代建办公场所为切入点，通过投资建设功能复合的产业社区吸引了一大批中小企业进驻，实现了土地整体开发与运用。

　　番禺节能科技园成为广州市推动产业升级的“硅谷”，也是广州节约集约用地的一个缩影。

　　目前，番禺、萝岗等区已经成长起巨大创意产业园、中颐创意产业园、清华科技园等一批走“小而精”节地模式的科技园区。

　　从某种程度上看，节约集约用地成了转型升级的“指挥棒”。广州开发区、萝岗区在项目供地前，对引进的项目层层设关，确保项目质量和土地利用效率。企业进驻门槛之一便是项目投资密度，近两年科学城入区项目的实际投资密度甚至超过1000美元/平方米，由此低附加值企业被挡在门外，从而引进高科技、高附加值企业，大大优化产业结构。

　　“土地是城市发展的命根子。过去靠牺牲土地换发展的传统模式难以为继。如何通过节约集约用地破解保资源、保发展‘两难’问题，是摆在各级党委政府和土地行政管理者面前的一项重大挑战。”广州市国土房管局局长李俊夫说。

　　“作为城市的经营者、建设者和管理者，规划建设一个生态、健康、美丽、幸福的城市，是我们的责任和使命。广州的土地家底不富裕，资源禀赋不足，决定了我们必须大力促进节约集约用地。”李俊夫给笔者算了一笔“资源账”。根据今年初市国土房管局的摸查情况，2011年广州市土地总面积7246.6平方公里，在全国31个省会城市(含直辖市)中，土地总面积位列倒数第6；单位土地人口密度为1752人/平方公里，仅次于深圳、上海，排全国第三位，土地利用强度已达到22.8%，国际通行的城市生态宜居警戒线为30%。换言之，为确保生态宜居，全市新增建设用地空间应控制在约520平方公里。最近10年，每年新增建设用地38.6平方公里，也就是不到2年就会拓展出一个改革开放前的广州(当时广州建成区的面积约为60平方公里)。按照这样的资源消耗速度，广州很快将突破生态宜居警戒线，很难为子孙后代保住蓝天、净水和沃土。

　　李俊夫强调，“作为一个人地矛盾非常突出的特大城市，广州未来可持续发展必须按照市第十次党代会的精神，不拼土地、不拼资源，采取有效、有力措施，走出一条节约用地、集约发展、精明增长的新型城市化道路。”

　　共同责任 机制创新

　　从“大家用、一家管”到“大家用、大家管”

　　“过去由于体制原因，地方上的土地管理是‘大家用、一家管’，这种模式形不成有效的激励约束机制，也形不成转型升级工作合力”，长期跟踪研究土地管理的广州市房地产研究中心主任谢昊向记者分析节约集约用地深层的机制问题。他说：“土地管理要出成效，需要决策者、管理者在体制机制、政策创新上狠下工夫才能突围。”

　　在认真分析城市管理形势基础上，广州市委、市政府通过制订实施节约集约用地试点示范工作方案，以全市土地管理联席会议为平台，以土地管理共同责任制为保障，将节约集约用地工作精心部署、层层动员，形成一套完整的“两约”用地政策体系和决策管理体制。

　　近年来，广州市先后出台了《广州市推进节约集约用地试点示范工作实施方案》、《广州市闲置土地处理办法》、《各区(县级市)土地集约利用程度评价指标体系》等，成立由市长挂帅的领导小组，将“节约集约”指标列入全市党政领导干部政绩考核指标，通过推进节约集约用地工作，全市各级各部门建立起土地管理“大家用、大家管”共同责任制，形成以亩产论英雄、以节约促发展的工作格局。

　　据统计，2005年至2011年，广州市土地产出率(每平方公里建设用地GDP产出)从3.2亿元提高到7.2亿元，增长1.25倍；土地消耗率(每增加1亿元GDP新增建设用地面积)从7.8公顷减少到2011年的2.11公顷，相比下降73%。

　　“三旧改造” 为城镇低效用地挖潜探路

　　“老广州”梁姨乔迁新居已经1年了，新家的客厅连着阳台——这里是广州最繁华的CBD珠江新城，梁姨换新家一分钱不用掏，而附近的一线江景房市场价已超过3万元一平方米。

　　“你们过年时再来就好了，我家阳台就对着‘小蛮腰’，从这里看新年烟花，最近、最靓……”梁姨热情地发出邀请。

　　让梁姨一家受惠的是位于广州城市新中轴线上的猎德“城中村”改造项目。

　　猎德村经济联合社负责人说，城市快速扩展，使这个拥有900多年历史的村子在上世纪90年代以后逐渐成为环境、治安问题突出的“城中村”。2007年猎德“城中村”改造项目启动，为全市大范围开展“三旧”改造工作奏响序曲。

　　2009年，广州按照国土资源部和广东省加快“三旧”改造的政策和部署，全面启动“三旧”改造工程。成立了由市长挂帅的市“三旧”改造领导小组，高规格成立了由分管常务副市长任主任、正局级行政建制的市“三旧”改造工作办公室，对“三旧”用地实行差异化的改造模式。

　　旧城更新改造主要集中在越秀、荔湾、海珠等老城区，结合文化保护、环境保护、生态治理来推进，强调民生效益、环境效益和文化效益，比如东濠涌改造、荔枝湾改造，与治水工程相结合，突出广州水秀花乡的魅力和千年岭南文化传承。

　　旧厂方面主要是实施“退二进三、腾笼换鸟”，将腾出的土地优先用于科技、创意、金融等现代服务业，在解决以往旧厂环境污染问题的同时，促进产业转型升级和城市功能优化。

　　旧村方面采取全面改造和综合整治两种模式，着重推进中心城区“城中村”的全面改造，强调以人为本、市场运作、改善环境、优化功能，追求“城市受益、村民实惠、文化保护”的多赢。

　　以猎德村改造为例，市场融资的46亿元全额返还村，改造范围内的绿地率由5%提高到30%，建筑密度由60%降低到28%；改造后，新猎德村的产业功能、环境面貌完全融入珠江新城中心商务区，实现城乡一体化发展。村民安置房安排在临江一线江景，按照“拆一补一”进行补偿，村民的房屋出租收益从改造前的每月每户800元提高到4000元，增长4倍；村民自有房屋的价值从改造前的4000元/平方米提高到3万元/平方米，增长6倍多；村集体年收入从改造前1亿元提高到5亿元，增长4倍，村民每年人均分红从改造前的5000元提高到3万元，增长5倍。把猎德村祠堂、庙宇和有代表性的民居沿猎德涌和珠江岸线重新规划布局、异地复建，让猎德村的建筑文化、古村传统得到保护和延续。

　　深入推进“三旧”改造，广州为城镇低效用地探索节约集约高效利用的新路。据了解，经过2年多的工作，广州“三旧”改造已取得明显成效：经广东省国土资源厅审批同意，全市标图建库的“三旧”用地共15187宗、用地总面积为546.97平方公里。实现“三旧”改造专项规划全覆盖。通过“三旧”改造调整产业项目82个，引进现代服务业项目51个、总部经济项目16个、创意产业项目21个；推动16.55平方公里低效建设用地的二次开发；已批“三旧”改造项目可吸纳社会投资近1000亿元；通过改造而改善居住条件的受惠市民超过4.7万户、约12万人，改造区域的绿地率从5%提高到35%，建筑密度从58%下降到33%。

　　科学规划 管理创新

　　政策体系覆盖土地管理各环节

　　节约集约用地的实践背后有制度政策框架的支撑。记者了解到，广州节约集约用地的政策体系，覆盖了土地管理“批、供、用、补、查”各环节，形成了一整套具有广州特色的办法。

　　——规划先导，合理划定各类用地边界。坚持规划引导和规范“两约”用地的理念，推进全市土地利用总体规划修编工作。科学确定城乡建设用地、耕地和基本农田、生态用地的空间范围，划定耕地和永久基本农田，优先保护山林、水体、湿地、城市绿心等生态系统；合理安排建设用地规模、结构和时序，统筹协调不同行政区和功能区产业发展、重大基础设施、城乡建设、生态治理等各类用地，形成土地开发利用、经济社会发展和生态环境保护相协调的规划格局。立足“两规合一”(土地利用总体规划和城乡规划)，着手组织编制南沙新区、萝岗开发区(含中新知识城)土地利用专项规划，探索创新“两约”用地规划管理新机制、新办法。

　　——用好“增量”，坚守耕地保护红线。广州对新增建设用地实行计划指标管控，新增用地指标优先保障重大战略性主导产业、重大战略性基础设施、重大战略性发展平台和重点民生建设项目的需求，通过管控抑制建设用地占用生态资源的规模和速度。加强耕地保护，市长与各区区长、县级市市长分别签订年度目标责任书，耕地保护责任落实不力的，将对区、县级市主要领导予以问责。探索建立耕地保护利益激励机制，市、区(县级市)财政每年安排资金5亿元，对承担基本农田保护任务的农户和农村集体经济组织给予每亩200-500元的补贴，落实城市支持农村、工业反哺农业政策。

　　——盘活“存量”，促进低效用地二次开发。综合运用“三旧”改造、闲置土地处理和集体建设用地使用权流转等政策，促进城乡存量用地、低效用地二次开发。制订出台了《广州市集体建设用地使用权流转实施办法(试行)》，通过建立城乡土地的统一交易平台和交易规则，规范、促进集体建设用地使用权合法流转，为吸引好投资、好项目落地集体土地提供了制度保障。按照“应查尽查，应收尽收”的原则，坚决查处闲置土地行为。2010年以来，市属十区共查处闲置土地468宗，面积14.2平方公里，其中，收回闲置土地67宗，面积1.6平方公里；收取土地闲置费1.6亿元，广州是全国处置闲置土地力度最大的城市。

　　——绩效评估，推进产业园区节约集约。产业园区是节约集约用地的重点。市国土房管局一手抓服务，一手抓创新，在严控工业用地规模的同时，推动工业项目向园区集中集聚发展。定期对全市12个开发区(其中国家级8家，省级4家)进行土地集约利用评价，科学掌握土地集约利用潜力。如萝岗区通过严格审批，建立项目用地“前评审、后评估”，提高区域土地利用效率和效益。2011年，产业用地产出强度达到12462.24万元／公顷，居全国各产业园区前列。今年3月，该区成为国土资源部宣布的全国首届节约集约先进模范县(市)。

　　——科技支撑，实现土地“一张图”管理。按照“技术兴局”的目标，举全局之力加快信息化建设。去年，市国土房管局用8个月时间，建成了集数据集聚、业务监管、远程监控、视频会议、决策支持五大功能于一体的广州市房地数据中心和包括遥感影像、基础地籍、土地规划等13类信息的“一张图”海量数据库。今年初，数字广州地理空间框架建设项目获得国土资源部验收，下一步计划在现有的基础上，继续丰富“地—楼—房”一体的“一张图”核心数据库内容，形成展示国土房管资源状况的“电子沙盘”，实现“以图管地、以图管房”。

　　(作者：郑佳欣 刘禹 韩丽)