在党和政府的高度重视下，近几年我国社会保障体系建设步伐加快，普惠性特征日益体现。从覆盖城乡的最低生活保障制度的构建到全民医疗保险、全民养老保险制度体系的形成与快速覆盖，再到保障性住房及其他福利供给的大幅增长，我国社会保障不同程度地惠及绝大多数城乡居民。这不仅是社保体系建设的巨大成就，而且是国家经济发展、社会进步与人权保障事业推进的重要标志。未来一个时期，我国社保体系建设的重要任务是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性，最终实现社会保障从形式普惠走向实质公平。而加快推进社会保障城乡统筹发展，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会保障体系沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的必由之路。

加快推进社会保障城乡统筹发展，具有重要意义和深刻原因。首先，经济社会发展大背景发生深刻变化。经过30多年改革开放，我国已经从一个落后的农业国成为新兴工业化国家，经济总量跃居世界第二，综合国力显著增强，各项事业全面推进。与此同时，在新的历史条件下，科学发展观的贯彻落实、国民经济的持续健康发展、群众对过上更好生活的新期待，无不要求进一步打破城乡二元状态。社会保障作为面向全民的公共品，无疑应扮演先行者的角色，并为全面推进城乡统筹发展创造条件。其次，社保体系建设中的诸多现实问题亟待通过城乡统筹发展来解决。比如，社保管理体制与运行机制的城乡分割及其带来的公共资源浪费、行政效率低下、制度风险增加等，都迫切要求通过推进社会保障城乡统筹发展来化解。

加快推进社会保障城乡统筹，需要正视现实中存在的诸多障碍。一是传统的城乡分割惯性依然巨大。二是城乡二元体制及其导致的条条分割、政策分割与传统管理方式亟须改变，比较僵化的经办机制还在排斥社会机制与市场机制。三是资源配置失衡的格局还在延续，城乡发展差距非短期内能够缩小。改变长期存在的资源配置厚城薄乡的问题，是一个渐进的过程。四是对现行社保制度的有效整合难度较大。例如，城镇居民基本医疗保险与农村新型合作医疗是同一性质的制度安排，但分属不同部门管理，在实践中造成了资源的浪费，而要整合制度就需要多个部门相互配合并涉及对现有资源配置格局的调整。可见，实现社会保障城乡统筹发展面临诸多现实障碍，应充分估计其难度并积极、稳妥、渐进地推进。

推进社会保障城乡统筹的目的在于进一步提高社保制度的公平性，同时提高社保体系运行效率，增进制度的财务稳定性。要实现这样的目的，必须抓住三个关键问题。

突破体制障碍。从城乡二元格局走向城乡统筹发展，必然要以改革现行体制为条件，通过调整行政机构设置、强化城乡统筹职责以及消除部门利益追求等改革措施突破体制障碍。只有根据社保体系建设的内在规律进一步改革创新社保管理体制，将社会保障城乡统筹发展作为其基本职责，同时消除部门管理与制度实施之间的利益链条，才能为社会保障城乡统筹发展创造条件。

创新社保事务的经办与服务机制。应创新社保事务的经办与服务机制，消除传统经办或服务机制对城乡统筹的阻碍。比如，通过将基层社保服务适度集中到统一的社保服务平台，可以化解条条分割下的资源分割、运行效率低下和官僚主义弊端；通过统一、共享的社保信息化建设，可以在提供更为便捷服务的同时促使服务质量提升；通过建立政府购买社保经办服务等机制，可以更好地利用社会与市场资源，满足不同服务对象的需求；通过培育和扶持各种基层社会组织，可以增加社保服务的供给并放大社保制度的保障功能。

分类有序推进城乡社保制度一体化。只有实现制度一体化，才能真正实现社会保障城乡统筹发展，真正实现城乡居民同制同权的目标。因此，制度整合是推进社会保障城乡统筹发展的重要条件。但不同的社保制度有不同的路径依赖，因而应在适当分类的基础上积极、有序地推进制度一体化。比如，包括基础教育、公共卫生、社会救助、老年福利等在内的由政府负责的社保项目，宜尽快实现城乡统筹下的制度一体化，越是中央、省级财政负责的保障项目，越应尽快整合制度、整合资源。凡是目标明确、路径清晰的社保项目，均应不失时机地推进制度一体化。如全民统一的医疗保险是我国医保制度的发展目标，其中处于分割状态下的城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗应当先行整合，尽快实现制度一体化、经办统一化。

当前，有必要形成新的共识，这就是将社会保障城乡统筹发展作为新时期深化社保改革、健全社保体系的基本目标，在优化社保制度安排的条件下，促使整个社保体系从形式普惠稳步地走向实质公平，最终让全体人民通过这一制度安排合理分享经济社会发展成果。（中国人民大学教授 郑功成）