改革开放以来，我国小城镇发展十分迅速。小城镇在我国城市化进程中的地位和作用受到了理论界和政府部门的高度关注。早在80年代中期，著名的社会学家费孝通先生就写了《小城镇大问题》等有关小城镇建设与发展的文章，掀起了学术界对小城镇探讨的热潮，并引起了国家对建设小城镇的重视。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将我国小城镇的发展提到了农村经济和社会发展的战略高度，《决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，第一次把小城镇发展问题提到“大战略”的高度，这代表是我国农村改革和发展进入了新阶段。2000年6月，中共中央、国务院专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出“发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路”，并就小城镇建设作出了一系列的战略部署。自此，中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，都反复提出要搞好小城镇建设。可以说，在中国，小城镇建设已被提到了前所未有的战略高度。

    然而，在小城镇建设被高度重视及发展如火如荼的同时，诸多发展的问题和误区也逐一显现——忽视发展规律、缺乏长远规划、盲目攀比扩张、建设急功近利等等，这严重影响了小城镇整体功能的发挥。小城镇建设直接关系到中国城镇化的质量及当地老百姓的切实生活，为了不被子孙后代诟病，为了城镇人民的美好生活，我们有必要将小城镇开发建设过程中的一些问题进行梳理、归纳和总结，并希望以此带来小城镇的健康发展。

一、规划“贪大”，脱离需求

    小城镇规划的不切实际，首先表现在规划面积和规划人口上。根据2001到2008年的研究统计，在城市化快速推进过程中，我国土地城镇化的速度要远远高于人口城镇化的速度，城镇土地的扩张速度比城镇人口扩张的速度要快一倍左右，这其中很大一部分就是小城镇建设的“贡献”。

    在2006年建设部组织的“重点镇百镇调研”数据表明，有37%左右的小城镇在做规划时，其镇区规模扩大至原来的2倍以上。例如，天津市王庆跎镇镇区常住人口3.68万人，流动人口1.5万余人，却制定了镇区规划面积为20平方公里的发展战略规划；河北省胜芳镇区镇区常住人口6.2万人，流动人口5万人，规模到2020年人口达到40万，规划区面积达53.57平方公里。中国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁长期深入一线做调研，他曾举到过很多规划面积严重脱离实际发展的例子，例如，地处于陕西华阴市西北部的小城镇，该镇是一个经济发展水平相对落后的镇，在2008年时城镇镇区人口为6000人，其《规划》明确提出到2015年镇区人口达到1万人，建成区面积达到6平方公里，城镇化率达到50%。在一个相对落后的小城镇中，用六七年的时间城镇化率能不能达到50%姑且不论，但6平方公里的建成区面积却是的的确确有点太“大”，这相当于人均占地将是600平方米，远远超过我们国家建设部规定得城镇人均占地的平均水平。按照人均占地100平方米，最多120平方米，1万人也就是1.2 平方公里的建成区面积，要达到6平方公里的规划区面积，有点“拍脑袋”之嫌。再说，要在一个以农业为主的相对落后的小镇中，在短短的几年内实现50%的城镇化率，如果没有什么外力相助或是大的机遇出现，实现起来也相当困难。又如，辽宁某镇，目前人口2.5万，花了很高的费用请了大牌咨询公司做的5年规划，5年后的目标是人口达到20万人。再如，陕西省咸阳市武功县，在2008年时武功县还是一个陕西省省级贫困县，城区人口仅有5万人，加上驻军和其他人口总共约7万左右，但其规划的城区面积却是20平方公里，按城市发展的一般规律需要有20万人来支撑，而对于这样一个贫困县什么时候才能达到20万人口呢？这些人口从哪里来呢？怎么解决人口的就业问题呢？再说大规划意味着大成本，建成20平方公里的城区投入资金非常之大，资金又从哪里来呢？

    所谓科学发展观，首先是科学地制定发展目标。实际上，城镇发展有其自身的规律，除个别地区因国家发展战略的需求会出现超常规发展外（如深圳），其它城镇基本上都是按常规增长。因此，无论地方领导多么精明能干，超常规发展都只能算作理想。也就是，对于中国多数小城镇发展而言，尽管它们的招商引资力度在不断加大，经济社会在迅速发展，但人口结构不会在短时间内有翻天覆地的变化，除非此地有非常大的项目进驻，如首钢进驻曹妃甸，会使那里的人口结构在短时间内发展较大改变。因此，各小城镇在做未来发展规划时，一定要客观地分析自身的发展阶段、资源条件和能力限制，科学地预测未来的人口变化及与之相对应的规划面积。如果随心所欲的设计人口和规划面积，一味地追求所谓的大规划、大手笔，把基础设施建设的摊子铺的过大，造成人力、物力、财力的分散，最终结果只能是劳心劳力而不得成绩，或是规划目标根本就无法实现，使规划成为一纸空谈。

    其次，表现在小城镇设施的设计尺度上。我国建制镇的条件是总人口在2万以上，政府驻地非农业人口超过2000人时可建镇。目前，除东部沿海发达地区的小城镇人口较多外，多数地区的小城镇人口都较少，但就是在人口较少的小城镇里，宽阔的马路、漂亮广场等却能随处可见。例如，上面提到的镇区人口只有6000人，人均拥有汽车辆较少的华西镇，却建设了30米宽的主干线，其实这30米宽的路有一半是处于闲置状态，这也就意味着该地区有一半的投资是浪费掉了，如果再加上维护和管理费用，其浪费就更加严重了。再比如，广州大港镇商业区的道路原来的宽度在15米，整个商业区非常繁荣，但新的规划却把15米宽的马路改成40米宽，这样的规划到底体现了什么样的原则呢？这恐怕只有规划人员和当地政府领导知道，因为这不符合商业区发展的逻辑！商业发展是需要一个相对密集地区来实现的，宽道路只会分散人气。例如，在香港最繁华的地方不是在宽阔的维多利亚湾两边，最繁荣地方的街道一般都很窄，看起来也不是那么豪华和漂亮，但人一去就有购物的欲望。

    除外之外，很多镇都会在交通干线上修一条很宽的、路灯很漂亮、绿化非常好的所谓的迎宾大道，一般都在六车道以上，说这是为了改善环境，吸引投资。这些地方的政府似乎没有意识到，企业来投资不是因为你修了宽大的马路、漂亮的路灯和高档次的绿化，也不是因为你有美丽的广场，他考虑更多的应是综合因素——地价、基础设施、供水、排水、通信、电力供应、劳动力成本、原料的供给、交通条件、政府公信力等等。小城镇的政府领导必须明白，道路不是越宽越好，广场也不是越大越好，道路和广场等公共设施的尺度是由城镇的功能所决定，小城镇建设必须和经济发展同步，如果把有限的财政资源不合时宜的投入到修建豪华道路、广场等视觉工程，不但得不到相应的回报，还会增加农民进城创业的成本，从而挫伤当地经济发展的后劲。

    目前，有的地方政府已经意识到此问题的弊端，并出台文件强行规定小城镇道路宽度的最高上限。如2009年成都市规划局组织编制了《成都市小城镇规划建设技术导则》，对小城镇的规划建设提出了严格的标准和要求，镇区将禁止规划建设宽马路、大广场、大绿地。在道路的建设上明确了镇区三级道路体系——“主路是镇区主要车行通道，宽度在7至12米；支路是连接主路与巷道，宽度在5到7米；巷道是街坊内的通行道路，宽度3到5米。当地负责人认为这样的路网基本能达到使用需求。

二、用地粗放，浪费严重

    上文提到的很多地区在大幅增加城镇规划面积指标，有些地区并非是基于对小城镇能跨越式发展的科学判断，而是因为要占用土地必须先有规划，这就导致了小城镇建设用地速度扩张。据建设部前几年的调研显示，小城镇用地扩大的主要原因不是居住用地不集约，而是工业用地在快速扩张，特别是东部地区小城镇工业用地扩张犹为明显。然而，小城镇产业的粗放型发展模式带来的土地资源的严重浪费，主要表现在：第一，不顾实际需求，盲目设定过大的工业区规模。在很多地区，小城镇镇区规模不到1平方公里，而工业区的面积则达到3-4平方公里，有的甚至到了6-7平方公里；第二，为追求在招商引资中的竞争优势，部分小城镇随意降低工业用地出让价格，工业用地建筑密度过低的现象普遍存在；第三，很多小城镇为追求工业区的形象，不切实际的修建宽马路、宽人行道，高等级铺装、高档次绿化等等；第四，一些已征用的土地，长期处于闲置状态。

    可以说，前些年很多地区对于土地的利用基本上都过于奢侈和浪费，虽然促进了工业的积累和经济的快速发展，但也造成了一系列的后续矛盾。土地是不可再生资源，根据现在的发展趋势，国家对土地的控制会越来越严格，在限制土地使用方面首当其冲的应该是行政级别最低的镇。而另一方面，土地的需求也会越来越强烈，这表现在，一是随着经济的发展，投资还会断续增长，东部沿海地区的土地已非常紧张，产业开始向中西部地区，这些地区应把好土地使用关；二是随着农民收入水平的提升，改善居住和生活环境的要求会越来越强烈，而这也需要增加土地的使用量。在供给越来越少，需求不断增多的情况下，土地资源会越来越稀缺，这是未来发展的必然趋势。因此，如何节约使用土地，盘活土地资源，提升土地的使用效率值得广大基层政府领导重视和认识思考。

三、重形象轻配套，重硬件轻软件

    我们在上文提到的在一些经济并不发达的小城镇盲目进行大规划，建设大马路、大广场、夜景工程、步行街、标志性建筑、大草坪等现象，本身就是政府领导重形象的一种表现。小城镇建设注形象还表现在建设豪华的楼堂馆所上。在大中城市，政府的财政实力一般较为雄厚，同时考虑到是区域的政治、经济、文化中心且服务的人口也较多，其楼堂馆所的建设规模和质量也会相对较高。比如，北京的天安门广场、人民大会堂之类的，这些建筑一方面要体现功能使命，另一方面它们更具有政治使命，是大国的像征，因此，它的宏大、豪华有其特殊性。但在一些尚未脱贫、失业人员增加、社会保障不健全、环境污染严重、经济欠发达的小城镇或小县城也搞出“人民大会堂”、“天安门广场”之类的建筑，显然与其自身功能不相符。前段时间，中央电视台《新闻调查》栏目曾联合各大论坛，向网友征集各地豪华楼堂馆所的图片，该节目得到了广大网友的热烈回应，也让我们看到了各地“豪华衙门”真实的一面。

    其实，在西方国家，很多政府人员的办公场所很简单，如在巴西一个服务20万人口的政府机构，其办公场所就是在一个很不起眼的大平房内。而且在西方一些发达国家，其最繁荣和最主要的街道一般都是商业街，这些街道一般也不是很宽。反观国内，很多小城镇和城市中最漂亮的街区，一般都是政府办公楼所在的街道，最豪华的建筑也一般都是政府办公大楼。

    豪华楼堂馆所以及前面我们提到的大马路、大广场等问题说明了什么？说明了很多地方政府的基础设施投资导向还是偏重于服务上级政府和政绩工程。

    毫无疑问，目前中国小城镇存在“重硬件、重形象”的建设思想，许多基层政府热衷于建设楼堂馆所、整修街道镇区，却忽视了民众所急需的配套服务，于是出现了一边是豪华的政府办公大楼，一边是破破烂烂亟等改善的公共设施；政府将更多的精力用于了招商引资，却忽视了居民生活环境，于是出现了工业经济欣欣向荣和城镇街道污水横流、蝇蚊肆虐等现象……党中央提出的“小城镇，大战略”的本意是加快农村经济发展，加速农村剩余劳动力的流转，提高农村城市化的水平，毋庸质疑，小城镇是为当地农民而建，小城镇政府的公共资源重点应是改善居民的生活质量和就业环境。因此，在此呼吁基层政府应更多地将自身能掌控的钱和资源转向有利于地区经济发展和居民生活水平提高上。在这方面，江浙一些地区相的较好，他们在建设小城镇时，开始注重倾听农民的意见，注重农民和企业参与，降低农民进入小城镇门槛等，这些经验值得其它地区借鉴和推广。当然这与这些地区已经有一定经济基础有很大关系，已经处地工业化中后期有很大关系。

四、盲目发展，特色缺失

    小城镇特色缺失首先表现在盲目效仿大城市上。越是落后地区的小城镇，其发展建设就越有“大城市”情结——作为小城镇人，因为没有办法去大城市定居，那么小城镇的建设就要以大城市为榜样，希望自己的城镇能像北京、上海、深圳等大城市一样豪华、繁荣，有漂亮的高楼大厦、宽阔的街道、繁华的商业等。于是我们看到城市在形态上出现了上行下效的结果，出现了上文提到的很多与小城镇特点完全不称的广场、公园、街道和豪华建筑，这也导致了很多小城镇成为大中城市的缩影，丧失了自身应有的特色。其实，很多小城镇忽略了自身的优势，小城镇之所在是小城镇，就体现在它“小”的特点上——规模小、人口少、建筑小、密度小、噪音小、污染小、生活成本小……，在这里人们可以远离水泥森林，远离拥挤的交通、喧嚣的环境、紧张的快节奏，在这里人们可以接近大自然。如果把小城镇的建设复制了大城市的建筑形态、规模、层次等，那么一方面是资源的严重浪费，另一方面更是丧失了自己的特色！

    小城镇特色缺失还表现在相互模仿，盲目抄袭上。小城镇特色缺失的一个原因是，在快速城市化的进程中，小城镇没有精心挖掘和塑造自身的特色文化，而采取了省时省力的“拿来主义”，于是在小城镇中我们也时不时的能看到埃及的檐口、希腊的山花、罗马的柱式，忽而沐浴着地中海的阳光，忽而又浸润着大西洋的晨风，有不知身处何地，不知今夕何处的感受。如距上海市区较近的嘉定区南翔镇，是上海最为古老的城镇之一，然而尽管今天尚保存着古漪园、砖塔等文化单体，但组成江南古镇的典型景观元素，如小河、石桥等早已荡然无存。如今的游人在游完了古园和砖塔后，其感觉恐怕雷同于上海中心城区的豫园和龙华塔，数十年前尚存的古镇实体在前几年小城镇建设高潮中被严重破坏，再也无处寻觅。

    小城镇特色缺乏还表现在产业特色不突出上。产业是城镇的发展动力和支撑，但不少小城镇或是由于缺少发展规划和目标，或是由于思路不清，在产业发展上总想着各行各业齐头并进，搞“大而全，小而全”，搞“全能城镇”。但“全能”的结果常常是“什么都不能”，使自己碌碌无为，甚至有可能成为没有经济内涵的“空壳镇”。小城镇的产业发展，应走“小而特”的道路，必须根据自身的优势和特点，突出特色，形成比较优势，实施差别化竞争战略。而且，具有地方特色并能发挥资源优势的经济更能对区外产生招商引资的吸引力。改革开放以后新兴的城镇，如东莞、温州、苏州等地区的小城镇都是以特色产业立镇。小城镇之所以要走这样的道路是因为小城镇的企业多为规模较小的民营企业，这些小企业要在激烈的市场竞争中求生存、求发展，就必须选准方面，把有限的人力、物力和财力等生产要素集中出来，只有这样才能在激烈的市场竞争中赢得一席之地。

五、注重新区建设，忽视老区改造

    长期以来，中国的大方针是以经济建设为中心，在政府领导干部考核方面也一直没有建立起科学合理的考核体系，仅是片面地用GDP及其增长速度来衡量领导干部的政绩及地区的发展，而对社会发展等方面关注相对不够。这种考核制度必然会导致地方政府官员追求经济发展、GDP的增长，以及贪图“显绩”。这也就不难明白为什么基层政府都喜欢建大马路、广场、草坪及豪华形象工程了。

    很多地方长官都希望在任期内能使所服务的地区发生翻天覆地的变化，所以只要有条件他们就会将资源倾向于镇区的扩张，而对老旧区域的改造无动于衷，办法不多，即使旧镇有足够的改造空间。因为建设新区相对于改造老区更容易、更能出成绩，一般而言改造旧城区的费用往往是建设新城区的几倍甚至十几倍。例如，浙江某经济非常发达的镇，镇区分一老一新两大镇区，老镇区特别破旧，多数都是二三层的民房，市政配套、公共设施及环境都较差，沿河道随处都可见垃圾；而新城区特色也非常明显，是镇政府的所在地，有大量工业厂房、工业办公区、文化广场、文化中心等。该镇在做新规划时，没有把钱用在改造老镇区人居环境的改造上，而是要在未来几年内建一条沿江大道，道路是双向六车道，配上绿化带，道路两边折迁，搞高层大建筑。再比如西安市的一郊区小镇，其新旧镇区差别也非常明显——新镇区如同一个大公园，而老镇区则显的破旧、零乱、基础设施落后！老城区虽然很破旧，但商业繁荣、人口兴旺、充满活力；新城区虽然视觉漂亮，但却冷冷清清，缺乏人气。其实，新镇区人气不足，沦为“空镇”，是目前普通存在的一个严重问题。早在2000年，上海市为了疏解中心城区的人口，带动郊区的发展，并解决城镇建设中出现的风格类似、千城一面的问题，提出了在郊区建设“一城九镇”。这“九镇”都是在老镇旁边新建设的，其风貌都是采用了异国情调，规模大的在六七平方公里，规模小的也在一平方公里以上。十几年的开发过去了，目前大多数镇已经建成，它们的建设与发展不仅使当地形象发生了翻天覆地的变化，也促进了当地经济社会的快速发展。但在这些小镇成功建设的背后却存在巨大的隐忧，那就是人气不足，时常被人冠以“空镇”的帽子！原因何在？

    小城镇的建设一般会有两种方法：一种是先发展产业，通过产业的发展带动人口就业，以就业聚集人气，通过人气的聚集促进城镇建设，这是一般小城镇发展所采取的路径；另一种是“突进式”地先将城镇的形态建立起来，通过住房的销售快速导入人口，通过人口聚集带动产业的发展。因产业的培育需要较长时间，因此相对于第二种方式，第一种方式的小城镇的建设似乎较慢，但第二种“突进式”的建设方式，如果不是发展的迫切需要（如大都市人口或产业转移、本地区居民迫切需要改善生活环境等），或有明确的产业作支撑，又常常会形成“空镇”。实践证明，“突进式”的建设新镇不是问题，问题是新镇到底怎么聚集人气？新镇聚焦人气的关键，一方面是城镇的相关配套建设，另一方面则是产业的发展。产业是城镇的经济基础和发展支撑，因此，对于新镇而言科学合理的定位产业是规划的重中之重。产业特色、产业规模，关系到城镇居住人口的规模、城镇形态和城镇的功能。可以说，如果产业上不上去，城镇就难发展；产业上得慢，城镇发展也快不了。

    实践证明，新镇建设容易，发展难。其实，只要是发展需要，没有人反对建新镇，但在重视新镇建设的同时更要注重它未来的发展，同时不要忘记了旧区的人居环境。事实证明寄希望于将旧城人口搬迁到新区的想法，常常会事与愿违。

六、政府长官意志推进城镇化

    在城镇化进程中不可避免地要占用大量的土地，但在我国出现对粮食安全的考虑，设定了18亿亩耕地红线。一方面土地需求量不断上升，另一方面是土地被严格地限制，那么土地从何处来？考虑到农村的建设用地使用相对较为粗犷 ，为有效利用土地资源，合理配置农村建设用地，国土部2008年正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地——是谓“增减挂钩”。于是各地出现了农村合村并点的探索，即把农民相对集中到一个居住区居住，并统一配套公共设施，包括学校、医院等。农村集中居住就会节约出大量的土地，把节省的宅基地复垦，得到建设用地指标，通过占补平衡，城市周边的耕地就可以划为建设用地了。此方法还为基层政府带来了大量的收益，如山东诸城市土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地，可以复垦为耕地。每年复垦一部分换来新的城镇建设用地指标，由此每年的土地收益有两三亿元。 

    总体而言，此探索在一些试点地区是成功的。但在不少地区也存在“被上楼”的现象，“被上楼”的关键是“被”字，如果是农民能得到合理的补偿，并自愿上楼，那么上楼后他们的生产和生活方式都将得到较好的改善。如天津东丽区的华明镇，他们有90%的人赞成，5%的人不反对，所以试点较为成功。但前段时间很多不具备条件的地区为了出成绩也在盲目效仿，于是自2010年以来，媒体报道了大量打着各种旗号的“拆村运动”，很多农民不管愿不愿意都被强迫着搬出了平房，搬上了楼房，有些地方因为此事件还出现了人员伤亡。

    合村并点目前还处于试点的阶段，是过渡的做法，各地区应结合本地的具备情况有选择的借鉴，一般情况下要考虑以下几大因素：一是该镇的区位情况，比如处于大城市的边缘地区，对未来土地价值有较高的预期，可以进行，反之要慎重；二是该地区从事非农产业的有多少人口，如果大多数人口已经从事了非农产业，那么就可以进行，反之如果还是以农业种植为主就要谨慎对待；三是农民的消费习惯和农民的收入是不是能支撑他搬楼后的消费形式，因为农民上楼后花费会大大增多，如水费、暖气费、卫生费、物业费等都会增加很多，原来在一亩三分地上可以自产自用，上楼后可能就要买菜，也就是说农村的消费成本会大大增加。政府认为农民住进新楼是好事，但是很多政府没有考虑农民的消费增加问题。

    综上，可以看到目前我国小城镇在建设和发展过程中存在较多的问题，但我们不能就此否定小城镇的作用和发展小城镇的必要性。发展小城镇是我国推动城市化进程，实现城乡经济全面发展的必由之路。在小城镇的探索道路中，出现一些困难和问题是再所难免的，关键是我们要能深刻认识到这些问题，认识问题是解决问题的前提，这也是本文的价值所在。中国小城镇未来的发展道路任重而道远，对此我们会持续跟踪和研究，以为我国小城镇发展贡献力量。