走新型城市化道路是在加快转型升级、建设幸福广州的新时期做出的重大战略决策。本文拟从社会政策学的角度对新型城市化进行解读和分析。

本质是提高城市发展质量和效益

    改革开放以来，广州城市人口规模不断扩大，城市化率多年来一直保持在80％以上，达到乃至超过西方发达国家水平，继续单纯追求城市人口数量的增加和城市空间的扩张已经意义不大。不仅如此，传统城市化在取得显著成效的同时也积累了许多矛盾和问题，突出表现在：首先，传统的城市化以物为本，主要是土地的城市化。其次，传统城市化排斥新城市人口，发展的成果没有为全体人民共享。再次，城市化以经济发展为导向，对民生问题关注较少。最后，城市化进程中并没有缩小城乡差距，城乡二元结构矛盾更加突出。

    显然，传统城市化道路难以为继，迫切需要树立新型城市化的理念，从“量”的扩张向“质”的提升转变。质的提升包括两个方面目标：一个是城市本身的质量，即要以技术创新和文化创意为驱动，促进人类社会和物质世界交换方式的转变，大力发展非物质经济和知识经济，实现产业结构的优化升级和经济发展方式的彻底转变；另一个是城市人的质量，即大力改善城市人居环境，增进民生福祉，提高生活质量，实现人的自由全面发展。鉴于目前我国城市化中“见物不见人”和“以GDP为纲”的现实状况，第二个方面目标的确立和实现显得尤为重要。

要以改善民生福祉为根本

    城市不仅是推动经济发展的引擎，也是人类集中生活发展的主要场所。城市发展的本质和方向就是让生活更美好。为此，必须重视人在城市化过程中的本体地位，从以经济发展为导向转向以改善民生为导向，把全体人民共享发展成果作为新型城市化的核心目标。

    新型城市化要秉持“以人为本” 宗旨，走人本城市化道路。一切从满足人类需要、从老百姓的安居乐业、幸福生活出发，充分体现城市规模发展与人的生活发展、城市公共服务发展与经济社会发展、城市时代人文发展与物质发展、城市生态环境发展与人的生存发展相适应的城市化模式。

    新型城市化要把改善民生福祉作为新型城市化的根本目标。要更多地从人的需要和发展角度出发，促进城市化、社会民生与经济发展的协调；要综合推进城市化进程，在实现人口向城市集中、城市用地不断拓展的同时，更应强调城市文化、城市生活方式和价值观在地域上的扩散；要把新城市人口的彻底城市化作为重点，让农民工落地生根，逐步融入城市生活，实现地理空间转变（从农村到城市）、职业转变（从农业到非农行业）和身份转变（从农民身份向市民身份）“三转变”协同推进；要不断完善城市功能与配套，提高城市化质量，统筹城乡发展，提高城乡居民生活水平与质量，使产业和经济发展的成果真正惠及人民群众；要力求城市化的可持续发展，在确定城市化目标时，必须立足当地资源环境承载能力、符合地区的主体功能定位，在确定城市规模、功能时要充分考虑资源环境的限制因素，确保从长远的角度提升城乡居民的福祉水平。

   通过社会政策改善市民生活质量

    从社会政策学角度来看，新型城市化就是通过社会政策的制定和执行来改善市民生活质量和幸福感的过程。在某种程度上说，社会政策的模式决定了新型城市化的最终结果。新型城市化必须打破社会政策沦为经济政策附庸的现状，从社会政策的制定和实施着手，重点推进以下几个方面的转变：

    一是由单纯人口城市化向综合推进的城市化转变。城市化不仅仅是人口在城市相对集中，城市用地不断扩张的过程，更应是城市文化、城市生活方式和价值观在地域上的扩散，生产和生活文明程度不断提高、不断现代化过程。新型城市化，更加强调城市化过程中现代服务的完善、人文素质的提升、先进文化的繁荣和生活方式的现代化。因此，在城市化过程中，应该更加重视城市市政基础设施和公共服务设施的配套建设，并逐步向乡村地区延伸，以改善城乡居住环境和生活水平。同时，应该加强城市文化建设，促进城市文明的传播与扩散，提升城市居民的文化素质，在城市化过程中促进人的发展。

     二是由城乡二元分化向城乡统筹转变。传统城市化模式下，各级城市在城乡关系中居于主导地位，城市化主要通过劳动人口和抚养人口的空间分离，通过较低的城市劳动者工资维持较低的农村消费水平和农民工家庭的财富积累，进而以较低的成本推动城市化。新型城市化，必须统筹城乡居民的利益，更加重视农民工利益诉求，促进农民工市民化和农民工家庭城市化，并提供相应的管理和服务，实现工业与农业、城市与乡村发展良性互动，缓和城乡差距，推动城市化的持续发展。

    三是由重经济空间开发向完善生活空间转变，促进工作生活平衡。新型城市化，应在承认城市作为产业和经济发展空间载体的同时，更加强调城市的居住和生活功能，强调生活空间的营造和完善。在产业空间扩张的同时，必须同步配套相应的生活空间，提高城市居民的生活质量。

    四是由侧重开发建设向注重服务管理转变。传统城市化往往重开发建设而轻服务管理，导致不少城市脏乱差现象严重，交通拥堵问题日趋严峻，公共服务设施闲置、低效运转等问题日益凸显，管理和服务的缺失造成了很多城市建设成果的流失。新型城市化，应更把改善管理服务作为提高城市化质量的核心，加强城市管理，加快建设有利于社会融合的城市管理体制和机制，为城市居民提供完备、优质的基本公共服务，拓展城市公共服务内容，丰富公共服务的层次，营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城市居民生活环境。

    （作者是中山大学政治与公共事务管理学院教授）