《中华人民共和国企业破产法》是我国市场经济法律体系走向成熟和完善的一个重要标志。企业破产法自2007年实施以来,无论是在规范市场主体的有序退市、维护市场信用、提高市场运行效率方面,还是在挽救困境企业实现逆境再生、减少失业、维护社会稳定方面,都发挥了积极作用。但是,该法在实施过程中由于相关社会配套制度不健全等原因也遇到了一些困境,迫切需要解决。

　　解决实施难题之路径

　　破产是在法院的主导下进行的司法程序。但一个企业的破产会产生一系列综合性的复杂社会问题,许多已超出破产法本身所能够调整、解决的范围,法院的职权和资源也无法解决,而只能由政府负责解决。故各国均以各种方式建立系列性的辅助配套社会制度,以支持破产程序进行,帮助企业更生复苏,保护职工等弱势群体,发挥破产法的制度功能,维护社会实质公平。

　　目前我国企业破产法实施所遇问题的根源之一,是对破产法的社会调整作用和重要地位仍认识不足,对政府在破产程序中的地位和作用认识存在偏差。现代破产法的理念已经逐步由债权人本位过渡到了社会本位,破产程序适用的目的,不仅在于保护债权人和债务人的利益,更重要的是实现社会利益的最大化。

　　破产法的有效实施关系到国家经济发展大局和社会秩序稳定,具有全局性和根本性的特点,其实施中遇到的社会性问题,完全依靠市场自身的规律与力量是无法得到有效解决的,因此,政府在社会保障制度不健全、社会保障总体水平较低的情况下,应当积极介入,解决破产法实施的社会难题,包括提供资金援助并逐步建立一个援助资金的长期机制,承担起应尽的社会责任,防止社会问题的积累、恶化与爆发。由政府承担破产法实施的社会改革成本是合理的,也符合构建服务型政府和实施公共财政的理念。以财政资金援助解决企业破产案件中不能支付的职工薪酬和社会基本保险费用等社会难题,正是政府履行公共服务职能的应有之义。

　　在我国,政府对破产程序实施援助并非没有先例可循。在旧破产法实施期间,我国在一定范围内对国有企业实施的政策性破产就是在市场经济体制不完善的情况下,解决国有困难企业退出市场问题的权宜性制度,其本质具有政府财政援助的性质。政策性破产解决了大量棘手的社会问题,但也存在作为过渡性措施与破产法和担保法的原则规定不相协调,不利于法制的统一实施和交易秩序稳定等问题,因此在困扰国有企业基本面上的问题解决之后,其退出是历史的必然。另外,对企业破产法实施过程中所遇到的资金困境,一些地方政府也在积极探索介入的方式和途径。北京市、上海市、深圳市等地政府分别建立了各种欠薪保障机制,深圳、无锡等地法院建立了管理人援助资金机制,这些实践为我们提供了有益的经验。

　　我们认为,政府财政资金援助企业破产法实施,应当包括预警机制、对特殊危困企业挽救机制、职工债权清偿与基本救济安置费用补偿机制以及破产费用的财政援助机制等内容。政府财政资金应当按照中央和地方两条途径进行援助。各级政府应逐步建立企业破产预警机制,对企业出现危困状况和群体失控状况现象进行监测,以便及早发现并解决问题。政府财政资金援助挽救特殊危困企业,应坚持必要、可行、合法、稳健、回报等原则。职工债权清偿与基本救济安置费用以及破产费用的援助应该和破产法的适用范围相一致,要覆盖我国各种所有制的企业,要按照“适度援助、保障基本”的原则合理确定财政资金的使用范围、条件和对象。

　　提供财政援助的意义

　　政府利用财政资金对企业破产法实施进行援助有以下重要的社会作用:

　　第一,政府援助企业破产法实施程序有利于维护市场交易秩序,实现社会稳定与和谐。通过财政援助的形式支持企业破产程序,虽然总体资金数量不大,但可以有效弥补破产程序中的各种资金缺口,修复受损的社会关系,起到维护企业信用、保障交易安全和交易秩序的作用。特别是政府财政资金的注入,会在很大程度上弥补社会保障制度的空白与不足,使破产程序中产生的弱势群体的利益得到及时保护,从而缓解社会矛盾,维护社会稳定,实现社会和谐的执政目标。

　　第二,政府对企业破产法实施提供财政资金援助,有助于解除法院在受理和审理破产案件时对社会问题难以解决的后顾之忧,从而提高法院受理、审理破产案件的效率,为企业破产法的正确顺利实施打下坚实的基础。另外,由于财政资金解决了破产费用不足以及管理人报酬问题,也会提高管理人积极履行职责的信心,有利于培育专业化、高效率的管理人队伍,提高社会整体效益。

　　第三,政府对企业破产法实施提供财政资金援助,有利于贯彻实施产业政策,实现国家经济发展目标。企业的兴衰决定国家的经济前途和命运。政府以积极主动的姿态,及时向符合救助条件的企业提供资金救助,本身就是国家对经济进行调控和干预的特殊方式,可以起到保护国家经济安全、优化产业结构、贯彻产业政策的作用。

　　第四,政府财政资金援助建立企业破产预警机制,有利于加强政府各部门在经济调控方面的协作关系,把握企业发展动向,有效预测、防范和应对经济危机或行业性、区域性经济衰退,可以减少企业破产的几率,提高整体社会效益。

　　第五,政府对企业破产法实施提供财政资金援助,有利于提高基本人权保护水平,提高社会综合效益。政府对市场经济的介入是建立在科学发展观的基础之上的,介入的范围和深度都有着科学的界限,不仅可以起到维护基本的社会秩序与保障弱势群体基本人权的作用,还可以帮助这些具有社会价值的困境企业重生,以减少社会资源的浪费,提高社会综合效益。