规范三资管理增强经济实力

　　——石家庄市建立村级集体财富积累机制的调查

　　调研组 孙中华 贺军伟 孙邦群 王胜

　　近几年来，河北省石家庄市以建立村级集体财富积累机制为抓手，规范农村集体“三资”(资金、资产、资源)管理，增强集体经济实力，取得了很好的效果，得到了河北省委省政府的高度重视和肯定，并决定在全省部署推广。

　　我们调研组于近期两次深入到石家庄市、县、乡、村、农户，对该市建立村级集体财富积累机制的做法进行了调研。由此形成的调研报告全面分析了建立和深化村级财富积累机制的主要做法，概括了其取得的主要成效，并总结了值得推广的基本经验。

　　1 发展背景

　　农村税费改革以来，特别是取消农业税后，石家庄市农村村级组织收入锐减，村均收入从7.3万元减至2.8万元，村级组织运转、公益事业发展面临困境。据统计，2005年石家庄市4351个村中，没有集体收入的村709个，占16%；集体收入5万元以下的村1679个，占38%；集体收入5万-10万元的村972个，占22%；三项合计占总村数的76%。

　　2005年6月5日，温家宝总理在视察石家庄市农业农村工作时指出：税费改革取消农业税后，农村债务、村级组织运转、公益事业发展经费从哪里来，要很好地研究。石家庄市委、市政府高度重视，为贯彻落实总理的指示，组织开展了大规模的调查研究。调查显示，一方面村级组织收入减少，运转困难；另一方面村集体资产管理不当，造成大量流失，集体和农民合法权益受到侵犯。据统计，全市农村资源性资产涉及机动地20.65万亩、五荒地272万亩、果园307万亩，经营性资产涉及经营用地8.6万亩、房屋454万平方米，机器设备、农机、运输设备总值2777万元。随着工业化、城镇化的发展，城中村、城郊村、园中村等集体经济发展比较好的村，积累了大量集体资产，如正定县正定镇塔元庄村，集体资产总额超过千万。但是，由于没有建立规范的管理制度，大量集体资产游离于账外，80%以上的村集体资产没有很好开发，大部分集体资产被少数人无偿或低偿不合理占用，使用不公问题比较突出。针对这些问题和矛盾，石家庄市积极试点探索，摸索出了一条建立村级集体财富积累机制，规范农村集体三资管理的新路子。

　　2 主要做法

　　村级集体财富积累机制是以增加集体收入为核心，以清理、整顿、规范村级集体资产管理为内容，以市场运作为手段，把集体统一管理、农户承包经营、村民民主决策有机结合起来，盘活村级存量资产，实现集体资产保值增值，不断增强集体实力的集体经济运营机制。

　　在建立村级集体财富积累机制的过程中，石家庄市采取了先试点、后推广、再深化的步骤和方法，主要经历了两个阶段。

　　第一个阶段：建立村级集体财富积累机制。

　　从2005年7月开始，石家庄市在正定县西平乐乡东安丰村开始试点建立村级集体财富积累机制，经过了试点、扩大试点范围、全面推广等步骤。

　　在建设过程中，重点抓好四个环节，即：摸清底数，建立资产台账；民主决策，制定集体资产有偿使用方案；民主监督，公开有偿使用项目和标准；民主理财，规范公共积累资金管理。建立健全五项制度，即：《村级集体资产民主管理制度》、《村级集体资产使用决策制度》、《村级集体资产有偿使用收费公示制度》、《村级财务预算和执行情况报告制度》和《村级集体资产承包租赁合同管理制度》。

　　从试点到第一阶段完成，该市共清理规范农村各业承包合同79940份，收取村级集体资产有偿使用费5.89亿元，清收拖欠承包费3341万元，抵顶和化解村级债务1894万元。到2007年底，全市农村都建立起了村级财富积累机制。

　　第二个阶段：深化村级集体财富积累机制。

　　从2007年8月开始，石家庄市进一步组织开展以恢复集体经济组织、组建公司制经营实体、实施项目建设、完善监管体系为主要内容的深化村级集体财富积累机制工作。

　　在这一阶段，重点抓好四个环节：一是恢复建立村级集体经济组织。推行村级集体经济组织、村党组织和村民自治组织三位一体的农村基层管理模式，人口在800人以上或有一定存量资产的行政村按照职能分开、人员交叉的原则，建立健全村级集体经济组织。二是组建集体资产经营实体。引导村级集体经济组织利用集体资产，采取独资、控股、参股等形式，组建具有独立法人资格的公司制经营实体。三是政府扶持实施村级项目建设。依托公司实体平台，开展财富积累项目建设，按照先干后补，以干定补的原则，制定了贷款贴息政策，帮助解决资金问题。四是实现监督管理网络化信息化。进一步完善了农村集体三资经营管理的16项制度，并筹划建设市、县、乡三级农村集体三资管理网络化体系。

　　截至2009年底，石家庄市已恢复和建立村级集体经济组织4333个，占行政村总数的99.6%；村级集体经济组织共注册登记公司实体750个，占行政村总数的17.2%；实施财富积累项目271个，总投资4.48亿元。

　　下一步，石家庄市计划结合农村集体产权制度改革、城中村改造等多项工作，加大政策指导力度，加大财税倾斜扶持，加大农村金融支持，进一步引导村级集体财富积累机制深入发展。

　　3 明显成效

　　石家庄市近年来建立村级集体财富积累机制的实践，取得了明显的效果。

　　一是集体收入增加，缓解了村级经费不足。据统计，构建村级财富积累机制后，石家庄市集体经营性总收入由2005年的2.35亿元增加到2008年的7.07亿元，年均递增44%，村均收入达到19.69万元，比建立村级集体财富积累机制前增加2倍。我们调研的三个村，集体收入均有了较大比例的上升。率先试点的正定县西平乐乡东安丰村2004年集体资产使用费收入3.5万元，2005年试点当年达到11.7万元，2009年增长到39.4万元。正定县正定镇塔元庄村集体资产使用费收入从2004年的30余万元增长到2009年度的160多万元。鹿泉市获鹿镇北新城村，2005年集体资产使用费收入50万元，2009年达到了99万元。通过建立村级集体财富积累机制，规范集体资产管理、实行有偿使用，增加了集体经济收入，缓解了农村公共事业经费不足的问题，一定程度上解决了新农村建设的资金短缺问题。

　　二是集体服务功能增强,为农民办了实事好事。在建立村级集体财富积累机制的过程中，石家庄市农村党组织、村民委员会和村集体经济组织分工负责、密切协作，维护了农民权益，增强了为群众办实事、办好事的能力，赢得了村民的拥护，提高了党领导的农村基层组织的活力和凝聚力。据对十县百村调查显示，有82个村打了井，67个村通了自来水，84个村修了水泥路，83个村安装了路灯，83个村建了文娱活动中心。在我们调研的三个村中，正定县西平乐乡东安丰村5年累计支出111.6万元，用于农机服务、水电管理、卫生清理、治安保卫等公共事业。正定县正定镇塔元庄村集体支出61万多元，在全村修建了四条村道，盖起了村内娱乐文化广场、村民中心、卫生所、图书室、老年活动中心等，聘请专人负责村内卫生。鹿泉市获鹿镇北新城村，统一组织开展耕地作业，并对作业费按照50%比例予以补贴，修建了村内道路800米，硬化了停车场，对村民参加新农合给予全额补助，对60岁以上的老人给予每年300元、5斤鸡蛋的补贴等，每年在农村生产生活等公共服务上投入30多万元。同时，许多村利用这次机会清理了多年陈欠，抵顶和化解了集体欠1.38万农户的一些小额债务，化解了众多矛盾。

　　三是发扬基层民主，提高了农民民主管理意识。建立村级集体财富积累机制，是贯彻落实党领导的村民自治政策、实行民主管理和村务公开的具体实践，每个步骤都实行了农民群众广泛参与、民主决策和公开透明，发扬了基层民主，充分尊重了农民群众的意愿，有效提高了农民参与民主管理的意识。如正定县西平乐乡东安丰村在确定集体资产发包方案时，召开了10多次村党员座谈会、村民代表座谈会、村民大会、村民会议，参加过会议的村民回忆说：哪些项目该收费、该收多少费、咋收费，都在会上讨论，会上大家都是七嘴八舌的。多少年了，没见过那样的热乎劲。

　　四是用制度管权管事管人，推进党风廉政建设。建立村级集体财富积累机制，出台了五项管理制度、制定了十二项验收标准，真正做到了用制度管权、管事、管人，从源头上堵塞了漏洞，规范了管理，防止和减少了各种利用职权侵占集体资产、损害群众利益行为的发生，进一步推进了农村党风廉政建设，改善了基层干群关系。正定县正定镇塔元庄村村支书尹小平说：现在，每一笔财务支出，先要由村支书、村主任签字，然后经民主理财小组审核盖章，才能到镇农经站报销，最后所有收支账目还要在村里张榜公布，给了群众一个明白，还了我们一个清白。

　　五是增强集体和市场意识，创新经营体制机制。通过重建村集体经济组织，组建公司制经营实体，加大财政项目扶持力度，明确了农村集体经济组织的市场主体地位，理顺了集体与其成员之间的权益关系，是创新集体经营体制机制的有益探索。正定县正定镇塔元庄村重新建立了村级经济合作社后，以合作社出资的形式成立了公司，直接参与市场竞争。这些做法，以前想都不敢想，村干部说。同时，通过引入合同、契约等市场化方式，形成了以规范的市场化方式发包使用集体资产的惯例，引发了农村传统思想观念的转变，增强了农村干部群众的市场观念和按市场规律办事的能力。边振山是正定县西平乐乡东安丰村养貂大户，他家养殖场占了村里近3亩地，从1996年到2005年试点前，一直没有交租金，建立村级财富积累机制后，他第一个交了钱。他说：“讲实话，俺们老百姓除了割肉疼就是掏钱疼。不过，俺们占的毕竟是村集体的地，村里收钱大伙都讨论了，同意了，定的规矩也公平合理，咱没有理由不交。”

　　4 基本经验

　　石家庄市建立村级集体财富积累机制，取得了丰硕的成果，也创造出了很好的经验。

　　各级领导高度重视，纳入党委政府重要议事日程。党委、政府的高度重视，是建立村级集体财富积累机制工作取得成功的关键。石家庄市委、市政府历届领导都高度重视，把这项工作列入了党委政府的主要议事日程。原石家庄市委书记两次做出明确批示，并在党代会、市四大班子联席会议、市政府全体会议、市县乡三级干部会等会议上多次强调。原市长两次召开近二十个部门的联席会仪，专题进行研究。原分管农村工作的副书记、常务副市长、主管农业副市长等都到试点乡（镇）、试点村现场指导。现任市委书记、市长十分重视，逢会必讲，多次深入基层调研，指导工作开展，多次召开专题会议，研究制定政策，协调解决存在的问题。各县（市）党委政府主要领导、分管领导亲自抓、具体抓。

　　建立联动机制，把改革创新与规范工作结合起来。一是依托相关部门，建立了联动机制。石家庄在市、县、乡、村四级建立健全了组织领导机构和多部门协调联动机制，建立了月交流通报制度，并将这项工作列入了石家庄市委、市政府的年底专项考核，为机制建立工作提供了有效的组织保障。二是依托经管机构，健全管理制度。县乡经管部门以合同管理为切入点，制定了农村集体资产资源使用合同示范文本，建立了合同备案制度、合同鉴证制度、档案管理制度、票据管理制度等，将农村集体资产管理部门的监管责任落到了实处。三是依托核查队伍，严格验收标准。制定了详细的建立村级集体财富积累机制工作验收标准，要求县级核查到村，确保不漏一村。同时，组建了85人的市级核查队伍，在每县抽查一个乡，逐村开展建设工作落实情况核查，保障了建制工作的规范有序。

　　健全村级组织，把加强领导与班子建设结合起来。采取了市培训县级干部和试点村支部书记，县培训乡、村干部的形式，加强基层组织能力建设，使各级干部迅速熟悉掌握政策界限和工作方法步骤及要求。在建立健全村级集体经济组织中，坚持和加强党的领导，采取了集体经济组织与村级党组织、村民委员会三位一体的模式，集体经济组织负责人一般由村支部书记或村委会主任兼任，既贯彻了党委政府的决策，加强了村两委班子建设，又有效地增强了村级组织的服务功能。

　　充分发挥民主，把领导推动与民主管理结合起来。一是明确发展原则。提出：建立财富积累机制的主体是村集体经济组织，各级党委政府坚持支持不干预、帮助不包办、指导不强制的原则。二是确保村民做主。通过开好三个会议，让民主管理、民主监督落到了实处。开好党支部村委会两委会议，拟定符合实际的集体资产有偿使用方案；开好承包人会议，充分协商，使集体资产有偿使用方案合情合理；开好村民代表会，民主表决通过集体资产有偿使用方案。三是坚持民主决策。明确规定以下事项必须经过村民大会或村民代表会议讨论通过：各项集体资产有偿使用费的收取标准、收取时间；对占用集体资产的特困户减免上缴使用费的数额；村集体年度收支预算方案及调整方案。四是加大公开力度。要求将村级集体财富积累机制建立及运行情况及时在村内显要位置张榜公布，将集体收支逐笔逐项向村民公开，接受群众监督。

　　明确政策界限，把解决问题与维护稳定结合起来。在处理机制建立过程中的敏感问题、关键问题时，十分注重政策策略，没有发生一起因此而上访的案例。如：对遗留问题处理，出台了以纠正为主，不过深追究，只对事不对人的原则，防止把历史问题复杂化，促进了农村社会稳定和问题有序解决；在规范合同时，区分口头合同、合同不规范、合同内容不公平等情形，出台不同的政策；明确提出不增加农民负担的原则，规定集体资产使用费收入资金不得用于村干部工资、补贴、奖金以及招待费等。有的地方聘用法律顾问，依法签订经济合同，对提高农民依法办事的意识和能力起到积极的作用。

　　调研组认为，石家庄市建立村级集体财富积累机制的经验，对加强集体三资管理，特别是对资源性资产较多、集体资产管理不太规范的地方，具有普遍的借鉴意义。