京郊城乡结合部地带，21万本地村民，100多万流动人口，资源紧缺，各种社会问题突出。这样的地区建设工作千头万绪，如何保障各方利益，怎样才能融入城市的发展——

　　城乡双赢的发展转型

　　——北京市城乡结合部50个重点村建设纪实

　　本报记者 唐园结 常怀深 李庆国 赵经平

　　一次势在必行的决策和大胆探索

　　在北京市西北的昌平区，有一个叫东小口的镇子。

　　这里因地处北京上风口而得名，也因其上风上水的地理位置，成为许多核心区市民搬迁置业时看好的地方。

　　尤其自1999年以来，东小口镇约五分之一的土地被确定为经济适用房建设区域后，短短几年内，一座座高楼拔地而起，大量人口涌入了这个小镇。

　　但是在城市化过程中，世代居住在这里的农民并没有充分分享到城市化的发展红利。

　　“征占了许多农民的地，受当时政策限制，给予的补偿并不高。城市发展起来了，但农民直接受益少，生活没有太大改观。”东小口镇党委书记李志杰说。

　　李志杰告诉记者，在上世纪八九十年代以前，东小口水稻栽培饮誉京城，称得上是“鱼米之乡”。伴随着城市化的扩张和城中心人口的疏散，是流动人口 的大量聚集地，现在的东小口，高楼林立，早已没有了沃野田畴的影子。原本种田谋生的农民失去土地，纷纷搞起了“瓦片经济”，靠出租房屋获取收入。

　　位处首都近郊，东小口镇近些年来的租房行情是一路看涨。城乡结合部相对低廉的房租，吸引了天南地北“北漂”一族低收入流动人口。

　　据不完全统计，这个原本只有两万人的镇子，常住的流动人口最高时有十几万之多。如果再加上外迁来的城市居民18万，常住人口总计达40万，俨然一个中小城市的规模。

　　激增的人口给资源和管理带来了巨大压力，衍生出一系列问题：农民为出租房屋而私搭乱建，影响村庄建设，并且暗藏诸多安全隐患；流动人口持续增加，基础设施和公共服务不堪重负，资源紧张，环境恶化；对流动人口缺乏有效管理，治安案件频发……

　　“过去，每年光是防火这件事，就让我们很头疼。”东小口镇副镇长邱文栋说，“因为怕着火，我们镇里自己配有消防车，还有消防摩托。因为有的地段路况不好，只有摩托车能进去。”

　　东小口的状况，是北京城乡(7.39,0.03,0.41%)结合部曾经乱象丛生的一个缩影。

　　踏入这一地带，建筑密集，人口稠密，道路坎坷，污水横流……

　　在若干“城中村”，仅农民违规建房出租这一项，各种怪事就层出不穷。有基层干部形容农民“自己有1万块钱，就敢借99万块钱建房”；有的村子曾经创下了“87户农民，83栋楼”的纪录；有的违建在拆除时，机器轻轻一碰，墙体就移位了，被戏称为“漂移楼房”……

　　“买得起好酒，喝不上好水。开得起好车，走不上好路。养得起胃，养不起肺。”城乡结合部的老百姓间，流行着这样的说法。

　　凡此种种，听起来像是笑话，却无不是活生生的现实，戳着北京城市发展中的痛处。

　　无论从政治角度、经济角度还是民生角度去考虑，城乡结合部建设工作都已势在必行。

　　正是在这样的情形下，在2009年海淀区北坞村和朝阳大望京村改造的试点上，2010年伊始，北京城乡结合部50个重点村建设工作全面启动。在动员大会上，市委书记刘淇明确表示：“推进城乡结合部建设这项任务，我们等不起、慢不得，必须加快，必须全力以赴。”

　　这50个重点村，是北京市按照“先难后易”原则选择出的各种问题最突出的村子，分布在9个区，村域总面积约85.3平方公里，户籍人口21.4万，流动人口超过了100万。

　　按照部署，50个村要在两年内完成45平方公里的拆迁任务，回迁安置楼全面启动，同步推进集体产权制度改革、集体产业发展、农民充分就业、整建制农转居、公共设施建设等重点工作，最终彻底打破城乡二元结构，使21.4万村民全方位融入首都城市化。

　　也就是说，北京要用两年的时间，解决过去20年来这些地区积累的问题。

　　北京要面对的，是一个世界性的难题。城乡结合部的建设和管理问题，在各国城市化过程中普遍存在。无论发达国家还是发展中国家，由于城市发展失衡 造成贫民窟现象，甚至导致大规模骚乱，并不鲜见，而要解决这一难题，至今并没有一条公认的阳光大道可走。那么，此次50个重点村建设，北京将会采取什么思 路，又将探索出怎样的道路？

　　一笔土地账和民生账

　　通州区梨园镇高楼金村是50个重点村之一。去年12月在这里采访时，记者看到，村里原来的多数民房已拆除完毕，取而代之的，是正待整理开发的土地和悬挂着“高楼金第”几个大字的现代化住宅小区。

　　据介绍，“高楼金第”的13栋楼是村民回迁楼，2010年9月全部封顶。目前绝大部分村民已达成搬迁协议，入住新房。

　　走进村民许淑玲的新家，采用古典中式装修的两居室明亮洁净，客厅里摆着红木的沙发茶几，对面是40多英寸的壁挂电视，桌子上还摆着一套茶具。

　　许淑玲告诉记者，根据宅基地情况和人口状况，她家分到四套回迁房，拆迁补偿款除去购置回迁房的费用外，还剩下几十万元。四套房中打算出租两套，每月房租也能有两千多元。

　　在此之前，地处京沈高速与通州新城间的高楼金村，与东小口镇一样，因为交通便利，吸引了许多流动人口租房居住，村民私搭乱建之风盛行，户籍人口与外来人口比例达到1∶7，严重倒挂。

　　“北京的发展，有外来人口作出的贡献，但1∶7的人口倒挂，确实造成了环境、资源、能源的过度透支。”高楼金村的老书记王德竹坦言，“之前村里暂住人口7500人，光一个卫生问题，村里每年80~100人来搞，年终评比还总排在梨园镇倒数几位。”

　　同时，村里原来的许多基础设施也已年久失修，不堪重负。“自来水地下管网老化，村里6眼机井24小时开着，还有喝不上水的村民。”王德竹说。

　　而现在，随着旧村拆迁，村民集中上楼，全村统一规划建设管理，这些问题将得到很好的解决。

　　拆迁建楼的钱从哪里来？王德竹给记者算了一笔账。高楼金村宅基地1200多亩，腾退拆迁后，建回迁楼150亩就够了，剩下的土地，一部分拿出来 招拍挂，解决建设发展所需的资金问题，另一部分作为村里的产业预留地，用村民股份制的形式投资，搞三产，建商厦、写字楼等，保障村集体发展空间，保障村民 上楼后的长期致富和长远生计问题。

　　老书记算的是土地账，也是民生账。村民上楼后，村里每年要从产业预留地里抠出2000多万元来，用于福利发放。全村2000多人，可以实现每年 人均8000到1万元的分红。此外，土地招拍挂收益的一部分将用于给农民缴纳社会保障，全体村民整建制农转非，纳入城市社保体系，与市民享受同样的医疗、 养老等保险待遇，年满60周岁的男性和年满55周岁的女性，每月可领取一千多元的养老金。

　　“这样合计下来，村民的生活比以前强多了，将来村集体经济发展起来了，还会更强。”王德竹说。

　　像高楼金村这样的土地账和民生账，50个重点村在建设过程中都在计算着。

　　一村一策优化规划方案，集约节约利用本村土地解决本村的城市化问题，土地资源紧张的地区，还要跨区域统筹。50个村的建设工作，资金总预算为2300亿元。而这2300亿元，正是来自于土地集约利用的收益。

　　具体来说，重点村建设需要拆迁2917.2万平方米，整理出45平方公里土地，其中16.9平方公里的土地用于平衡建设资金。剩下的面积 中，7.8平方公里建回迁安置房，3.3平方公里建集体产业用房，13平方公里回建绿地，4平方公里建设交通、医疗、卫生等公共基础设施。

　　“城乡结合部建设，特别是像重点村这样矛盾最突出的地区实现城市化，核心是解决好农民问题，而解决好这一问题的关键是尊重农民的财产权益，特别是宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权等。”北京市相关负责人说。

　　在50个重点村建设工作中，北京确定了“调、拆、建、转、管”的重点任务，其中第一步的“调”，即“调规划”，正是一个算“土地账”的过程：根 据50个村城市化的需要，按照人均50平方米回迁安置房、劳均50平方米产业用房的标准，优化城市规划和土地规划，在尽量节省建设用地指标的同时，精确计 算平衡资金的地块和产业用地地块，保证拆迁资金有来源，农民长远收益有保障。

　　“按照旧的规划操作，资金平衡不了，必须实事求是地优化。”丰台区绿化隔离地区建设指挥办公室主任申燕民说。

　　丰台区西局村就是一个典型的例子。因为村域面积较小，部分土地又要承担城市规划中的绿化隔离任务，所以在刨除回迁安置房、产业用房、绿化隔离用地和城市公共设施建设用地之后，剩下的土地拿来上市，要想平衡建设资金，楼面价要拍到每平方米3.6万元才行。

　　“这个价格显然是不现实的，即便通过立项，最后也会留下一个大窟窿，资金平衡不了。”申燕民说，“因此，我们报请市规划委调整规划，绿化用地跨区域进行统筹，适当增加了建设用地，目前挂牌的楼面价已经下降到了每平方米1.9万元，还在继续优化当中。”

　　一场谋求“双赢”的协商

　　对于重点村建设工作中的土地账，城乡结合部建设领导小组办公室相关负责同志有一个形象的比喻：这次城乡结合部改造区域好比是一只羊，过去一轮又 一轮商业开发后，东占一块西占一块，“肥肉”早已被分割净尽了，原来的一只整羊变成了“羊蝎子”；而现在要进行城乡结合部建设，只能从骨头缝里去找剩下的 肉，加以充分、合理利用。

　　只不过，与以往城市化过程中往往忽略农民利益和意愿不同，此次50个村的建设，北京市从一开始就确定了“政府主导、农民主体”的思路。

　　“政府主导”，是指政府把握住重点村的规划发展方向、土地资源利用、政策价值取向等重大问题，政府各部门严格监督，确保了拆迁、回迁和新建过程公平、透明，产业预留地、各项公共设施建设等全部达标。

　　承建大兴区黄村镇三合庄村回迁房的北京三合兴盛房地产开发有限公司总经理任正扬告诉记者，区、镇政府分别和公司签了责任书，对回迁房质量有着严格要求。“政府有一个单子，哪些产品设施必须达到什么等级，包括绿化、门窗、电梯、防盗门、外立面……”

　　“农民主体”，是指在规划、拆迁、补偿安置等环节充分尊重了农民的财产权、参与权和发展权，塑造成利益主体、责任主体和市场主体。

　　“50个重点村中，东小口镇有5个村。在拆迁建设之前，都是首先召开村民代表会议，让村民对补偿方案、回迁楼户型设计等进行讨论。”东小口镇党委书记李志杰说，“坚持农民的事情农民办，只要村民代表会议没有通过的，一律不拆迁。”

　　“村里有什么事情，都是和我们老百姓商量，拿我们当主人。我们点头了，他们才去做。”丰台区大红门村村民孙士伶说。

　　让农民带着资产进城，农民用自己的土地参与城市化。这是北京市委市政府在2009年提出的新思路。新思路在重点村建设中得到了充分的体现。

　　从这个意义上说，这次建设工作，是北京这座城市和50个重点村的21.4万村民，围绕财产权益，特别是土地权益问题展开的一场一对一的协商对话，协商对话的目标是达成共识，谋求双赢。

　　对北京市来说，这是一场艰辛的新时期群众工作过程，不仅要面对21.4万村民的各种不同情况和要求，还要求得到外界各种舆论的理解和支持。

　　现在政府提出一项大规模的搬迁建设工程，很容易被怀疑是政府侵占农民利益，搞土地财政，当然也有“一夜暴富”、城市化成本过高等舆论……

　　在谈判最终达成的利益平衡点上，双方都有所得，也都有所让步。就农村说农村，就城市说城市，都不可能实现一个真正的城市化。城市发展的空间、化 解城市化的成本在农村，必须充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计，而农民权益的保障方式又要与一个地区的发展阶段、城市化进程结合起来。

　　对于北京市来说，重点村建设付出了一定的城市化成本，但偿还了多年的历史欠账，换来了城乡的统筹发展，消除了若干社会矛盾和隐患。

　　对于50个村的农民来说，他们获得了好的生活环境、稳定合法的收入以及与城市居民同等的社会服务和保障，付出的代价，则是要放弃祖祖辈辈居住过的村庄，努力去适应城市的规则，融入城市的生活。

　　一次农民满意的拆迁

　　尽管此次城乡结合部重点村建设工作的出发点是为了解决好农民问题，但是要跟农民说清楚并让农民接受也着实不容易。这场北京市和50个村农民的协商对话，基本上都是全市各级各部门特别是基层干部和群众深入沟通，倾心交流，一家一户去来谈下来的。

　　为了达成一个拆迁补偿协议，许多干部一遍遍到农民家中拜访，摆事实讲道理，反复和农民沟通。政策的合理程度、干部的沟通程度和群众对此的接受程 度就决定了新时期群众工作能力大小。农民认识到自己的根本利益是什么，长远利益在哪里，从而自觉团结、凝聚起来，去实现自己的利益，积极参与到重点村建设 进程中来。

　　为了宣传政策，丰台区大红门村专门建立了网站，各项拆迁政策上网，并聘请了多名年轻人专门负责在网上释疑解惑；村里组织了多次拆迁政策考试，对 于考试优秀者给与奖励；宣传车定期进村宣传政策，光是宣传横幅就制作了上千幅……“有些工作说起来比较简单，但做起来要很细致，拆迁政策必须宣传透了。” 大红门村村支书于连山说。

　　拆迁过程中，一个比较突出的矛盾是补偿面积的计算。此前按旧文件，房屋拆迁补偿面积是据实计算，这次重点村建设把握的一条基本原则，就是对于未 经审批建设的二层以上建筑，拆迁中不予补偿。政策的初衷是为了遏制私搭乱建，树立正确的拆迁导向，但就是这一条政策的变化，要让老百姓真正理解和接受，阻 力非常大。

　　这时候就要看政府的工作做得是否到位，如果不到位，有些农民可能就成了钉子户了。与群众沟通协商的效果，考验的是基层干部的工作能力，特别是群众工作的能力。

　　“政府部门的干部下来做工作，先不是考虑协议签不签得下来，而是先跟老百姓交朋友。”昌平区副区长苏卫东一直坚持这样的原则。

　　农民对进村干部由大骂到小骂，由小骂到不骂，到跟进村干部谈心，到进村干部嘱咐他拿到补偿款后别乱花钱，这样的经历太多了。在昌平区东小口镇的 拆迁工作进入攻坚阶段时，镇里的一二把手都亲自进村做工作。有一个叫郭艳红的老太太，起初说什么也不答应拆迁，为了做通老太太的工作，书记、镇长连着好几 天登门拜访跟她交心，到后来，老太太从一个“钉子户”，变成了书记、镇长的朋友，不仅一再对他们说“我绝对支持您工作，钱不钱的都好说”，而且还反过来帮 着政府做工作，谈下了好几个“钉子户”。

　　正是得益于大量细致的工作，全部50个村的拆迁十分平稳，没有发生过一起恶性案件。

　　在采访中，许多基层干部一致认为，只要工作做到位，老百姓大多数还是很好说话的。而这个过程中也要感谢农民的配合。一个有成百上千年历史的村庄 在两年内消失，群众对家乡是一种极其复杂的心情，地缘和人缘，邻里乡情和家庭亲情，心里期盼和就业收入压力，多种情感交织在一起，农民真正实现市民化，将 会是一个更加长期的过程。

　　一项集成创新的工程

　　城乡结合部建设，是一项民生工程，同时也是一项创新的工程。整个工作千头万绪、错综复杂，其中凝聚了许许多多的探索和实践、智慧和经验。

　　两年内要完成50个重点村的建设，资金是一个关键问题。虽说预算资金2300亿元可以通过土地招拍挂来实现平衡，但问题在于，这部分资金并不是 现成的、可以直接拿来用的，而是要在建设过程中逐步调转出来。这是要用明天的钱，办今天的事。因此，资源、资金调度的好坏快慢，很大程度上影响着建设工作 的效果

　　“这要求我们的金融机构要创新，要有担当。”北京市金融服务局副局长栗志纲说。

　　建设工作启动以来，市金融服务局和金融管理部门及在京金融机构共同协商，推出了土地储备贷款模式、参考棚户区贷款模式、保险资金模式、委托贷款模式、收益权质押贷款模式等多种融资模式，保障了融资到位，为建设工作提供了后盾。

　　通过诸多模式集成，50个村盘活了“昨天的钱(土地资产)”，用好了“今天的钱(财政资金)”，激活了“明天的钱(银行贷款)”，融资、拆迁、建设成本可以比商业开发降低30%~50%。

　　建设成本降低也与工作效率的提升有关。50个重点村建设过程中，各部门均推出了绿色通道，审批手续所需时间可以缩短一半。

　　为统筹协调建设工作，北京市成立了城乡结合部建设领导小组，负责日常工作的小组办公室成员包括了发改、财政、金融、住建等多个部门的相关负责人，遇到什么问题，大家在办公室里一碰头，就知道谁该管哪方面，问题可以很快得到解决。

　　政策集成不光体现在融资，还有回迁楼规划建设、集体产业发展、整建制农转居、促进农民就业、农民理财、建设资金监管等等，以保护农民利益为政策的价值取向，在现有政策框架内，尽最大可能依法依规一揽子解决好农民问题，使得重点村的探索更具有了现实意义。

　　一场农村城市化的深刻变革

　　旧村拆迁了，农民上楼了，但故事还远没有结束。“居住形式、生活方式的转变相对容易，但农民要从产业上、观念上真正实现城市化，还要一段时间。”北京市旅游委副主任、原北京市发改委副主任宋宇说。

　　大兴区委书记林克庆给记者举了一个简单的例子：农民上楼后，需要缴纳许多原来脑中没有概念的费用：水费、物业费、卫生费……看似很不起眼的小事，但让农民一下子接受却并不容易。

　　林克庆说，在此次50个重点村中，大兴区有8个村。为了让搬迁村农民全方位融入城市，也为了保障农民的长远利益，大兴区提出了“安置就业有岗位，经营增收有资产，稳定生活有保障，服务管理有组织”的“四有”工作机制，在全市城乡结合部建设工作中颇具代表性。

　　拿就业来说，拥有亦庄开发区的大兴区在解决农民问题时，充分利用了城市资源，大力促进搬迁村农民到开发区就业。为此，区里建立了职业技能培训基 地，镇村两级成立了就业服务组织，开设了手机短信平台，及时详细地发布企业用工需求信息。此外，区财政拨出专项，增加了大兴区到亦庄开发区的公交线路，还 为两个镇开通了就业直通车。而至于发放就业奖励、岗位补贴等措施，自然更不消多说。目前，8个重点村就业率均在90%以上。

　　政府的服务不仅包括帮农民就业增收，也涉及农民的精神生活。各镇普遍建立了网络化联系党员群众的工作模式，坚持定期走访慰问搬迁村民，进行各项调查，同时定期开展百姓大讲堂，围绕文明礼仪、阳光心态、家庭教育、科学理财等主题，加强对搬迁村民的教育培训。

　　对搬迁村农民实行“农转非”，纳入城市社保体系，是此次城乡结合部建设的一项重头工作。而“农转非”后，原有村级集体资产如何处置分配，是一个必须考虑的问题。

　　大兴区旧宫镇镇长冯秀海介绍，大兴在重点村搬迁建设中实行了“双轨制”：一方面使农民“转非”后能够享受与城市居民同等的养老、医疗等社会保 障；另一方面通过产权制度改革，把集体资产量化成股份，农民变股民，这样农民转非后可以带着自己那部分资产进城，按股份享受资产增值分红。

　　这种“双轨制”是50个重点村普遍采取的方式。在进行产权制度改革的同时，各村镇拓宽经营方式，通过集中理财、留地安置、购买底商等多种方式进行经营，实现“经营增收有资产”，农民作为股东，有了长期稳定的收入。

　　事实上，大兴区的城乡一体化进程并非始于50个重点村建设，而其目标也并不只是此次的8个村。

　　2006年，大兴就已开始城乡结合部地区整治等工作，到目前为止，全区已有123个搬迁村，其中46个村已经完整建制转非安置，共搬迁农村劳动力6.4万人，就业率达89%。

　　大兴区城乡结合部123个村将全部整建制“农转非”，实现“四有”，让近10万农民全部融入首都城市发展，这是大兴正在下的一盘大棋。

　　棋局纷繁复杂，涉及了搬迁、撤村、转制、转非、就业、资产经营、回迁、村居对接等等内容，不是此前任何一个机构或者部门能单独干好的。为 此，2010年11月，大兴区专门成立了一个全新机构——“四有工作办公室”，负责统筹推进各项工作，建立保障搬迁村民长远利益的机制。

　　新理念，新机制，新机构。可以说，大兴正在经历一场全方位农村城市化的深刻变革。

　　而随着50个重点村建设工程的启动，这样的变革正在整个北京城乡结合部悄然发生。

　　这种变革需要一定的前提条件。北京经济社会发展到了今天这个阶段，政府有了一定的财力，土地开发可以产生比较高的收益，城市也给农民提供了足够 多的就业机会，因此，这样的变革已是水到渠成。在全国，北京的做法或许在现阶段无法全面复制推广，但在很多正在推进城乡一体化的大中城市，北京的实践已经 具有了很强的借鉴意义。