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2024年11月27日
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表1：天津市宅基地换房各批示范区统计 | |||||
批次 | 挂钩周转指标 | 指标下达时间 | 涉及乡镇和行政村 | 农村人口 | 目前状况 |
第一批[1] (5个示范区) | 12405亩 | 2006.4 | 3镇42村 | 8.6万人 | 农户全部入住 完成复垦 |
第二批[2] (12个示范区) | 9075亩 | 2008.6 | 9镇80村 | 11万人 | 农户全部入住 正在复垦 |
第三批[3] (12个示范区) | 19995亩 | 2009.7 | 11镇132村 | 22万人 | 新居正在建设 |
第四批[4] (9个示范区) | 10600亩 | 2010.8 | 9镇98村 | 19.9万人 | 前期规划编制 |
[1]包括东丽区华明镇，津南区小站镇，武清区大良镇、南北辛庄村。
[2]包括西青区张家窝镇，北辰区双街镇，津南区八里台镇、葛沽镇。
[3]包括东丽区金钟镇、军粮城镇，津南区北闸口镇、辛庄镇等。
[4]包括大港区中塘镇、小王庄镇，东丽区新立街，西青区中北镇、王稳庄镇、精武镇，武清区东蒲洼镇，宝坻区高家庄镇、静海县大邱庄镇。
目前，前两批17个示范区已基本建设完成，19.6万个农民已经住进了漂亮的小城镇。
一、主要做法
天津市的宅基地换房，其最大的特点是将农民集中居住和新型小城镇建设有机结合起来。在大多数示范区，农村宅基地复垦后形成的建设用地指标全部用于新建小城镇内的工商业和公建配套设施建设。以下是天津市宅基地换房的主要做法：
1，尊重农民意愿，尽可能满足老百姓的实际需求。天津市在确定示范镇之前，要求所有申请试点的村召开村民代表大会进行表决，只有拥护率超过95%，且村民自愿签订整理宅基地的法律协议后才能正式获得试点批准，由此较为充分地尊重了农民的意愿。此外，各示范镇在实际操作中也尽可能地满足老百姓的实际需求。比如天津市静海县子牙新镇，仅就“享受宅基地换房人员资格的认定”这一条，负责具体操作的相关部门就在征求村民和村委会意见的基础上来来回回修改20余次，最终出台了共计13条认定可享受补偿人员的指导意见[5]，从而使得很多原本无法享受政策补偿的村民可以享受到宅基地换房的福利[6]。此外，为使来自9个不同行政村的村民在换房后仍能就近居住在一起，当地操作者不厌其烦地帮助农户调换他们随机抽到的还迁房。
[5]参见静海政发［2009］68号文“静海县子牙示范小城镇宅基地换房置换办法”。
[6]比如长期在村里居住生活但又没有本村或本组农业户口的人员，这批人在华明镇的建设过程中就无法获得相应的人均35平方米的房屋补偿，在子牙的这个项目中就可以了。
2，统一颁发大产权证，提高还迁农民房屋的市场价值。天津市将所有示范小城镇的建新区用地均转为国有划拨用地，集中居住的农民都可以领到类似经济适用房的房屋所有权证，根据相关政策，自住满五年后只要缴纳一定比例的土地出让金，就可以将现行分配所得的住房在市场上自由出租或出售。在东丽区华明镇，所有还迁农户已经领到大产权性质的房产证，当地房屋的私下交易价格已经达到每平方米6000-7000元的水准。在津南区辛庄镇尚未完全建好的农民安置区内，已经有人在楼道和居民户门口发布求租信息了。
3，由村委会与居民社区并存到撤村建居，逐步改革农村基层管理制度。为平稳实现农村基本公共治理体制的变迁，天津市采取渐近式改革方式：首先，在新建小城镇内部以3000户为单位设立社区居委会，以邻近的300户为单位设立邻里，以邻近的30户为单位设立居民小组，居委会、邻里和居民小组主要负责计划生育、社会保障、户籍管理等日常性事务；其次，暂时保留村委会，经营管理过渡时期的集体经济资产；最后，实行三改一化，完成全面转型。对村集体经济组织进行股份制改造，采取资产变股权、村民变股东的方法，将原来封闭的集体福利转变为开放的个人财产权。将农村改为社区，撤消村委会，建立起完善的社区管理和服务体系。将所有农民改为城镇居民，实行基本公共服务一体化。
4，定位城市居民的新需求，积极发展现代设施农业。在华明镇的一块总计2126亩的宅基地复垦区域里(包括部分承包地)，由华明镇农业投资公司投资1.29亿建起一批专业化有机蔬菜大棚基地。据该农场经营者介绍，一个已建成的占地8分的高科技农业大棚，年租金收入为6000元。目前，这家农场已注册“华明有机蔬菜”商标，产品主要销往华润联锁超市。此外，该农场还向城市中高收入居民出租大棚，代为租客耕种和管理3-4个品种的有机蔬菜，每年收取代管费2.7万元。由农场保证棚内卫生、产品的外观形状，保证质量，成熟的产品全部免费配送给租客。如果租客不想租整个大棚，还可以以畦为单位租用，代管费每年800元。
二、取得的成效
基于多年的扎实工作，天津市的宅基地换房在如下几个方面取得了较为明显的成效：
1，促进了人口的集聚。据了解，2005年天津市的镇均人口仅7674人，其中5000人以下的占60%，10000人以下的镇区占83%；村均人口仅1107人，其中500人以下的村占27.5%，1000人以下的村占63%。通过宅基地换房，极大地促进了人口的集聚。在前三批已经初步完成的23个示范小城镇和8个中心村，大多数示范小城镇的总人口数都不低于1万人，中心村的人口也都超过1000人。例如，天津市东丽区华明新镇就通过整合12个自然村总计使得4.2万人聚居在华明新市镇。天津市津南区葛沽镇的新镇则集聚了13个村庄的4.6万人。
2，促进了土地的集约利用。2005年，天津全市所有乡镇的人均建设用地高达247平米；以村为单位统计的人均建设用地则更高，为256平米/人。通过宅基地换房，也极大地提升了农村土地的利用效率。仅以第一批示范区为例，项目完成后，人均建设用地由原来的193平方米降至65平方米，节约土地66%用于小城镇工商业发展。另据统计，全市前三批的254个村原本占地7778公顷，集中居住后共可节约73%的土地用于小城镇的建设。
3，复垦工作扎实，确保建设用地指标的及时归还。由于天津市委市政府的高度重视，全市率先启动的第一批示范区已全面完成土地复垦863.06公顷，全额完成了国土部下达的827.3公顷周转指标的归还任务。2008年启动的第二批示范区的土地复垦也已基本完成，正等待国土部的验收。2009年7月刚启动的第三批示范区也已经完成了绝大部分的土地复垦任务。
4，农民的基本生活条件得到明显改善。在我们实地调研的几个示范小城镇里，各安置居民楼之间不仅比较宽阔，绿化条件也非常好，新建小城镇的道路管网、供水、供热和燃气管网设施也都非常完备，农民的居住条件明显比以前要好。此外，每个示范镇里都为建设了中小学校、医疗卫生、街道办事处、派出所等非经营性公建设施，有效地满足了小城镇居民的公共服务需求，农民的生活也更加方便了。又由于大多数示范镇的管理机构利用集中经营后的土地收益支付了小城镇居民的物业管理费，并适当补贴了农民上楼后的水、电、气等费用，农民的生活开支压力还是比较小的。
三、仍需注意的几个方面
1，土地权属调整。主要有三个方面：第一，宅基地复垦后新增的耕地到底归谁？我们在调研时了解到，部分示范镇将这些新增的耕地也在农民上楼的过程中一道收走了，如果原住农户想继续经营这部分土地，还得向镇政府缴纳相应的租金。我们认为，这部分新增的耕地到底是归小城镇的资产管理机构、合并之后的新村还是原来的农户，必须在事前给出清楚地界定，否则会给侵犯农民利益留下空间；第二，农民原有承包地的权属。虽然天津市在2005年就提出要坚持承包责任制不变的基本原则，但在后续出台的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》(天津市人民政府令第18号，2009年8月)及其它重要的操作性文件中，并没有对宅基地换房过程中的承包地权属调整提出统一规范意见，部分示范镇在操作中也将农户的承包地收走了。像前面提到的华明有机农场，所有土地都由华明新镇经营和管理，农民想要租种农场大棚还得缴纳承包费；第三，进入小城镇的农村居民在转为城镇户口后，如何将这部分土地资产在现行的法律框架内予以保留，天津市还没有给出明确地指导意见。
2，新建小城镇的产业发展。在我们调研走访的多个示范镇中，虽然政府的投入很大，各种设施也都应有尽有、非常齐全，但粗略感觉，整个小城镇的人气还是不够，工商业发展到底能否形成规模都还需要持续观察。我们担心，如果小城镇的产业发展不起来，不仅集中居住后的农民没有可持续的收入流量，整个小城镇在公共服务和基础设施维护方面的投入也就没有了可靠的支撑[7]。
[7]据了解，现在的小区中，物业费、取暖费、电梯费、村委会工资等都是由镇政府补贴的，如果政府的资金链紧张，整个小城镇的日常运营就很困难。
3，农民进入天津主城区或其它城区的需求。天津市目前建成的前三批示范小城镇全是在一个镇的区域内单打独斗，所有集中居住的农民也仅仅变成了新建小城镇内的城镇居民，这种方式容易忽略那些已经想要定居于主城区、获得相应公共服务的农民的需求。
四、政策建议
1，加强对农民土地财产权利的保护。在以后的项目立项中，各乡镇必须出具得到村民认可的土地权属调整方案，然后才能获得审批。宅基地复垦后形成的耕地原则上应当作为农民的财产权仍归原农户所有，绝不能由村、镇或新建小城镇的管理机构无偿收走。镇政府或村可以统一组织土地的规模化经营，但必须按时足额地向农户支付租金。在非自愿的前提下，也绝不允许以任何名义收回农民的承包地。新建小城镇内的农民转为城镇户籍后，原有承包地和宅基地复后新增的耕地仍应以财产权的形式给予保留。
2，要注重挂钩新城的规划和建设质量，将新镇的建设与产业发展相结合。建议其它地方在开展试点时借鉴华明镇在规划和建设方面的经验，要通过高质量的规划和建设，完善基础设施配套，综合解决农民的绝大部分问题。在新镇的建设过程中不能只考虑住的问题，更不能盲目地搞宜居类型的小城镇，要通过商住结合、建设与就业相结合的方式解决农民的长期收入来源问题。应当给农户搭配一部分产业用房或商住用房，允许农户利用这部分资产出租或自主经营，大力发展服务业。
3，挂钩地点的选取要考虑农民现有的就业状况。华明镇百分之八十的农民已经从事非农产业，他们对土地的依赖性已经不像传统农业社会那样强，这是华明镇成功的一个重要因素。建议各地在开展挂钩时，要注意农民的非农就业状况，不能让仍然以务农为主的农民强制上楼，增加他们的生产就业困难。
4，挂钩试点宜选取在级差地租高的地方。天津市华明镇及其它示范镇的成功，主要还是得宜于这些镇处于特大城市郊区，具有较高的级差地租。建议其它地方在开展试点时也应当尽量选取级差地租比较高的乡镇，这样更容易开展工作。其它地方也可以在现行法律法规允许的情况下，适当扩大拆旧区与建新区的物理半径，将跨镇挂钩 [8]和促进农民进城相结合，满足农民在不同区域定居的多样需求。
[8]这一点在天津市的第四批示范区中已经有所体现。以西青区中北镇为例，该镇属于天津市的新城扩展区，近几年发展很快，该镇的土地出让平均价约在300万以上，但由于土地指标的限制，该镇的建设一直难以推进。然而，出于对更高地价的反应，本镇很多农民已经私下将大批农地转为建设用地用于工业出租或房产开发，镇政府基本处于无法控制的状态。在第四批示范区中，天津市政府决定将中北镇与较偏远的北稳庄镇进行城乡建设用地增减挂钩，由中北镇以每亩60万元的价格收购北稳庄镇的建设用地指标，专项用于对原本在农地上建起的工商业房屋进行重新规划和布局，改造镇容镇貌。同时，较为偏远的北稳庄镇则可以利用这笔指标款对分散的宅基地进行整理和复垦，改善当地老百姓的生产和生活条件。
5，挂钩试点要注重各部门的统筹协调。城乡建设用地增减挂钩是一项综合性的工作内容，涉及方方面面，必须由综合部门牵头，整合专业部门的力量，才能处理实际过程中的各种问题。天津市就是由发改委牵头，综合了涉及国土、规划、建设、水利、环保、农业等各多个有关部门，集中协调解决问题，从而使得宅基地换房试范区的建设工作容易落实，工作也比较细致，建议其它地方在开展试点时要重视这一点。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组
执笔人：黄跃
2011年1月
