集体土地征收制度改革已成为2012年国土资源部必须完成的任务。

      本报记者获悉，在上月结束的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝对征地制度改革的进度作了新的指示，要求“本届政府任期内一定要完成这项工作”，而改革的方向则需遵循“确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的要求。

      尽管外界推进征地制度改革的呼声很高，但置身其中的国土资源部和各级地方政府却担忧，征地制度改革迅速推进以及由此带来的影响，将加剧当前已极度紧张的土地供需矛盾。

      知情人士向本报透露，相关课题研究已在国土资源部布置下展开，而一些地方先行试点的经验也可能在2012年被迅速推广，这些地方试点的共同之处在于，改变了单一的货币补偿方式，而将解决问题的关键放在了确保农民被征地后的“发展权益”上。

征地改革时限

2012年1月7日的国土资源工作会议上，国土资源部部长徐绍史目光脱稿谈起了广东、福建等几处正在进行中的征地制度试点，并要求在今年做出专门部署，“力争上半年就总结提升一批新的制度成果”。

在其提及的几个试点中，福建莆田市的“三到位”、广东的“留地安置”、海南陵水的农民自主征地拆迁和“留物业安置”等，都与即将全面展开的征地制度改革有关。

2011年年底的中央农村工作会议明确了征地制度改革的时间表，本届政府任期内，也就是在2012年，国土资源部就需要拿出具体的方案来。

按照中央农村工作会议的指示，新的征地补偿安置制度可能会吸收2011年年初颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）的一些精神。温家宝在工作会议上作的报告中便表示，《条例》体现的立法理念，对一些重大问题的处理，原则上也适用于征地制度改革。而原则性要求只有一句话，“确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”。

现有的征地安置方式显然无法做到这点。按照现行做法，集体土地征收往往是按照被征收土地的农作物年产值确定一个土地价格，在给农民发放一次性补偿并解决“农转非”户籍问题之后就宣告结束。绝大多数地方，农民获得的补偿远远无法维系其生活方式的转型，即便在补偿给的比较多的情况下，也经常出现农民不适应城市生活的现象。“北京郊区就出现了开着宝马去当黑车的事，都是拿了巨额补偿之后不知道干什么的农民。”北京市国土资源局局长魏成林说。

与《条例》的精神相吻合，征地制度改革的方向无疑也将趋向于将更多的土地收益留给被征地的农民。在国土资源部的一些讨论当中，便有以土地权益者“各项权利的产能价值”确定补偿标准的意见。而依照以往的征地补偿标准，往往是按照“被征收土地的农作物年产值”确定一个土地价格，在给农民发放一次性补偿并解决“农转非”户籍问题之后就宣告结束。

更重要的内容则在“长远生计有保障”条件的达成上。“留地安置”等地方试点中，一个共同点便是将征收土地的一部分拿出来做未来失地农民生产经营之用，这种“类基金”的做法可能引发一系列土地配套法规的变革。

给农民的“留用地”是国有土地还是集体土地？能否流转、租赁？政府是否需要配套资源以扶持农村集体经济的发展？上述问题都在专家学者的讨论中。

用地压力超往年

就国土资源部而言，推进征地制度改革的机遇与挑战同样艰巨。

2011年《条例》的颁布实施现在看来就像一场预演一样。“老百姓的心理期望变高了，拆迁和征地很难谈下来。”一位地方政府官员就曾这样告诉记者，这直接推高了地方政府的用地成本。而“禁止强拆”的条例，更使得政府与老百姓协商征地协议的时间被无限拉长。

“与农民协商征地补偿事项难是影响土地审批进度的关键原因。”国土资源部耕地保护司的报告称。按照当前规定，土地使用报批之前，必须对征地对象先履行告知、确认、听证、和农民签订征地补偿安置协议等一系列程序。但由于目前征地补偿标准低、安置方式单一，很难让被征地农民满足。协议签订往往一拖就是半年，而一旦出现摩擦和冲突，土地的征收往往久拖不决。

一系列问题由此出现，首先是政府财政压力陡升。根据国土资源部的统计，从全国范围来看，2011年土地出让合同价款依旧有所增长，但增幅已有较大下降，更为关键的是，土地成本在土地出让金中所占的比重越来越高。北京市国土局局长魏成林便承认，尽管北京市的土地出让金收入降幅不大，但由于拆迁征地成本的上升，“土地纯收益有所下降”。

由于包括北京在内的许多地方土地储备都是依靠银行贷款来完成，土地纯收益的下降直接影响到了地方政府的预算支出和偿还债务。

不仅如此，日益趋高的成本已使得一些建设项目无法进行。“老百姓不会管你征的地是建保障房还是修路修桥，拆迁补偿都是比照着商品房的标准去的。”一位地方官员便曾对记者表示。“大量净地和易征易拆存量用地已经在过去两年被消耗了，今年虽然开工目标下调，但用地落实压力远超往年。”国土资源部的一份报告指出，用地紧张的局面可能在2012年达到高峰，每年600多万亩的建设用地指标与地方超千万的需求本就存在巨大差距，而用地审批效率的下滑可能更进一步加剧供需矛盾，地方政府为获取土地不按程序审批，违法用地现象也有可能就此抬头。

以“发展权益”来减轻一次性财政支出，减缓地方政府的财政压力，同时又解决农民“长远生计有保障”，似乎已成为国土资源部破解难题的主要思路。不过，“留用地”可能引发的农用地流转等一系列问题现在依旧存在许多争议。北京、上海试点集体土地建公租房的做法也与此相关。

但据了解，目前北京市两个集体土地建公租房试点均未启动。按照魏成林的说法，这是因为之前一直在研究杜绝“小产权房”的方法。