“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　“这是我的家园，我能不能做主呢？我们为什么只有城市的城市化，而不设定一个由村民们自主的现代化呢？”在“守望乡土，呵护家园——岭南水乡乐从论坛暨第十八届中国城市化论坛”上，城市规划与设计专家吴文媛这样追问，将话题引向深处。

　　支持吴文媛如此发问的事实包括，在被规划在佛山东平新城范围内的乐从镇大墩村、腾冲村，幼儿园、医院、商业、休憩、礼堂等设施齐全，规章制度条分缕析，财务报表公开透明，村落自治有声有色。

　　“这里已经有了这么齐全的公共设施，为什么它不能自己现代化呢？”吴文媛说，“在我们设定的城市化程序里，缺失了农村的现代化这一环。”

　　她的发言得到来自北京大学的城市设计研究专家韩西丽的呼应，后者指了指会场上摆放着的当地水乡老照片，也是这样一问：“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　问题所指，朝向了过去二十多年里，主导中国快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。

　　更高层次的问题

　　在改革开放肇始的1978年，中国的城市化率只有18.9%，甚至低于现在越来越多学者认同的北宋时期20.1%的城市人口比例、南宋时期22.4%的城市人口比例。

　　2011年12月，中国社会科学院发布《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，相关人士披露，2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，是中国现代化进程中的一件大事。

　　尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态，这使城市化率达到50%的判断有些勉强，但城市化水平快速提升已是不争的事实。这当中，颁布于1986年的《土地管理法》起到了关键作用。

　　1988年、1998年和2004年，《土地管理法》经历了三次修改，最具革命性的修改出现在1988年，确定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次修改的依据是同年宪法修正案的规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　1988年宪法修正案的背景是，1954年以后，中国建立了高度集中的计划经济体制，与此相适应，1954年经中央人民政府政务院批复，企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时，不必再向政府缴纳租金或使用费。由此导致土地失去了商品的属性，也不存在土地市场，基础设施投入虽然带来了土地增值，但它只为土地使用者免费地享用(只有少数私有房地产主还缴纳城市房地产税)，谈不上土地融资与信用的建立，更谈不上开发利益的返还。唯一可能的回报方式是，城市以公共服务补贴工业，再通过工业的利润回收，但这入不敷出。

　　土地的无偿、无限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市财政，使城市化失去动力。这一状况终因1988年的宪法修正案成为历史。此后建立的国有土地有偿、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式，将中国的城市化送入快速增长的轨道。

　　更高层次的问题随后出现。《土地管理法》确定的将集体土地征收为国有土地方可进行城市建设，对被征收土地按原用途给予补偿的原则，使城市能够以较低的成本覆盖乡村，后者不能正常分享城市发展的红利，引发诸多矛盾。

　　从城市的角度来看，征收农地时不给予市场价格补偿，是因为土地的增值是城市公共服务投入的结果，农村长期搭车沾光，从未为此付费，征收土地时当然不该按市价论处。

　　接下来的问题是：是不是应该为此设定一个付费渠道呢？此渠道不设，就可以低价征收吗？

　　受益者分担，受损者补偿

　　“应该建立一个受益者分担、受损者补偿的城市规划利益还原机制。”北京大学城市与区域规划系主任吕斌对本刊记者说，“因为一个项目投下去，会导致土地的增值，这个项目摆在哪儿都行，可摆在你边上，你就受益了，升值了。我们在这一块的制度设计上很模糊，我们的公共财政实际上是为个人做了很多事情。正确的方法是，通过税收来调节。”

　　从国际经验看，开发利益返还多是通过不动产税的征收来实现，通行的做法是，以不动产的评估价值为税基，按固定税率定期征收。在美国，地方财产税(课税对象是纳税人所拥有的不动产和动产，其中房地产类不动产是主要税基)占地方财政总收入的29%左右，占地方税收总收入的75%左右。财产税以财产的评估价值为计税依据，其评估价值一般为市价的30%至70%，名义税率为3%至10%，实际税率为1%至4%。财产税按季度、半年或年征收，全部收入用于中小学教育、治安、供电、环保等公共费用。

　　以不动产税为地方税的主体，与城市政府提供公共服务的职能一致，有利于形成“公共服务——不动产增值——税入增长——提供更多公共服务”的良性循环，使城市政府专注于公共产品的供应而不是土地的圈售，并可促进环境保护与土地集约利用。

　　中国古代开征的城市不动产税——城郭之赋，流行于街市设立的两宋时期，它支撑了《清明上河图》所描绘的市井繁华。此前的中国城市，自战国始，皆是封闭的坊里制，居住区以坊墙包围，沿街禁设商肆，市场被安排在同样被坊墙围合的坊市。唐朝末年，坊里制开始瓦解，五代时期，城郭之赋始设，及至北宋，坊墙破除，开设街市，土地的商业价值显现，城郭之赋被纳入国家财税制度的基本内容，由宅税和地税两项组成。其中，地税是政府对城郭之内除了官地之外的地产，无论是屋舍地基、空闲地段，还是菜圃园地等征取的赋税；宅税，又称屋税，为城郭之赋的正项，是政府对民间在城郭之内的房产征取的赋税，以间为单位征取，并按照房产坐落地段的冲要、闲慢、出赁所获房租的多少确定不同的等级。

　　城郭之赋的开征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重产权、讲契约的商业意识，城市经济空前繁荣。华南理工大学建筑学院教授田银生的研究表明：宋代的城市和乡村有了初步的分离，这在中国城市发展史上是具有划时代意义的一次变化，其标志是城市中的坊郭户单独列籍征税，并且商税收入超过农产品的两税收入。

　　南宋覆灭之后，此种文明样式失传。及至近代上海设立租界，开征土地税和房捐，以地价或房租为税基，按比例税率征收，原理与城郭之赋相似，租界当局由此获得发展能量，推动了大上海的崛起。在上海法租界居住的孙中山受此启发，并援引美国学者亨利•乔治的学说论述平均地权，提出核定地价、照价纳税、照价收买、涨价归公的土地纲领。在此思想指导下，1930年国民政府颁布《土地法》，开征地价税、土地增值税。

　　新中国成立后，1951年城市房地产税开征——面向城市私有不动产业主，按其房地产的区位条件、交易价格等，确定标准房价、标准地价、标准房地价，每年定期按固定税率征收。此项税收，终因私有不动产数量的缩减而无力支撑城市的公共服务；1954年，面向国营企业、机关、部队、学校等占用的土地征收土地使用费或租金及地产税的做法，被政务院叫停，使城市的公共财政失去重要来源，城市化长期停滞，甚至逆转，终导致1988年宪法修正案出台，将国有土地的使用权确立为可以转让的财产权，由此拉开中国快速城市化的大幕。

　　徐绍史发出警告

　　《土地管理法》赋予城市政府征收农地之权，使城市用地得以迅速扩张；在城市内部，《土地管理法》规定，“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，可以收回国有土地使用权。由此，形成了扩张征地、存量拆迁的建设模式，土地批租成为城市政府重要的收入来源。

　　以低进高出方式圈售土地，推行土地财政，使城市政府找到了开发利益返还的实现方式，并获得空前的融资能力，但负作用凸显。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。这表明，土地的城市化已远远超过了人口的城市化，其背后是城市政府对土地财政的高度依赖，并造成对土地资源的粗放利用。

　　截至2010年底，中国耕地总量不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。与此形成反差的是，中国科学院院士陆大道提供的数据表明，目前，中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。

　　“依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继。”在2011年6月25日第21个全国“土地日”，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史发出警告，“由于多年高强度的土地开发，我国耕地后备资源已经十分有限，扣除生态环境建设重点区域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至不足500万公顷。”

　　与此同时，低价征收土地还形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地农民被排斥在城市化的门槛之外，征地拆迁中，恶性事件不断出现，城乡二元差距越拉越大。这些现象表明，对城市化惯用的拆迁征地工具，必须作出调整。

　　2011年1月，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《征收条例》)，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》，确立了按照市场价格给予补偿的原则，即“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。

　　2011年4月，国务院总理温家宝在国务院第四次廉政工作会议上提出，要抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案。

　　《土地管理法》进入第四次修改阶段，它会不会参照《征收条例》确立的市场价格补偿原则，实现国有、集体土地同价同权？

　　可以肯定的是，以市场价格征收补偿，会极大地抬高城市政府的征地成本，缩减土地批租收入，增加地方财政困难。事实上，《征收条例》在起草阶段就遭遇来自一些地方政府的强大压力。将旧城区改建纳入房屋征收的范围，可能是《征收条例》作出的妥协。